突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制與管理

1、前言

應(yīng)急預(yù)案，又稱應(yīng)急計(jì)劃，是針對(duì)可能的突發(fā)公共事件，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案。它是在辨識(shí)和評(píng)估潛在的重大危險(xiǎn)、事件類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事件后果及影響嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施(備)、 物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排，它明確了在突發(fā)公共事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束立后，誰(shuí)負(fù)責(zé)做什么，何時(shí)做，以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備等。

編制應(yīng)急預(yù)案是我國(guó)"一案三制" 應(yīng)急體系建設(shè)工作中的重要內(nèi)容，也是突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)，我國(guó)《防洪法》、《抗震減災(zāi)法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《傳染病防治法》等法律法規(guī)中均有明確規(guī)定。

國(guó)務(wù)院及其部門制定并實(shí)施了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、 25件專項(xiàng)預(yù)案、80件部門預(yù)案和省級(jí)預(yù)案；各市、縣政府也大都制定了總體應(yīng)急預(yù)案;截至2006年3月，我國(guó)己制訂各級(jí)應(yīng)急預(yù)案約2.4萬(wàn)件，基本覆蓋各類突發(fā)公共事件，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系基本形成，對(duì)提高我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的整體水平具有重要意義。但由于我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)工作起步時(shí)間較短，在應(yīng)急預(yù)案編制過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在· 一些預(yù)案格式、內(nèi)容雷同，脫離本部門實(shí)際;預(yù)案文檔冗長(zhǎng)，多則可達(dá)數(shù)百頁(yè)，查詢使用困難;不同層次、類型預(yù)案之間聯(lián)接融合性不夠，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化交互程序;預(yù)案過于注重文本文件形式，而忽視培訓(xùn)、演練等預(yù)案管理內(nèi)容;一些預(yù)案科技水平較低，先進(jìn)技術(shù)方法應(yīng)用不夠。這些差距與問題在今后預(yù)案編制工作中應(yīng)引起在意。

2、編制應(yīng)急預(yù)案的基本認(rèn)識(shí)

一是假定事件肯定發(fā)生。

制定應(yīng)急預(yù)案的一個(gè)重要前提是準(zhǔn)備事件肯定發(fā)生，應(yīng)急管理可能涉及到預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和事后調(diào)查處理與整改，但應(yīng)急預(yù)案的對(duì)象主要是在應(yīng)急響應(yīng)階段，即使是應(yīng)急準(zhǔn)備工作也是強(qiáng)調(diào)針對(duì)事件發(fā)生的準(zhǔn)備。預(yù)防是公共安全管理的基本原則，但不是應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)、工作目標(biāo)和主要內(nèi)容。

二是應(yīng)急事件具有不可預(yù)見性和嚴(yán)重破壞性。

突發(fā)公共安全事件是在難以預(yù)見情況下突然爆發(fā)，而且具有擴(kuò)展、放大和激變的潛力，一旦失控可由事件轉(zhuǎn)化為危機(jī)，對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序和人民生命與財(cái)產(chǎn)安全形成沖擊。應(yīng)急預(yù)案的對(duì)象不是日常工作中緊急的一般性問題，而是用常規(guī)管理無法應(yīng)對(duì)的不可預(yù)見和具有破壞性的 頂級(jí)事件。

三是應(yīng)急預(yù)案的重點(diǎn)是應(yīng)急響應(yīng)的指揮協(xié)調(diào)。

突發(fā)公共事件往往誘因復(fù)雜，形勢(shì)多變，激化迅速，而且其時(shí)間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)都涉及到幾十個(gè)部門、上百個(gè)單位，少則百人，多則數(shù)萬(wàn)人，還可能出現(xiàn)跨地區(qū)，甚至跨國(guó)境的復(fù)雜情況。從這個(gè)意義上講，每一次應(yīng)急響應(yīng)都是一個(gè)復(fù)雜開放的巨系統(tǒng)，使這個(gè)系統(tǒng)能夠快速、高效運(yùn)行關(guān)鍵是多機(jī)構(gòu)的聯(lián)合指揮與協(xié)調(diào)。應(yīng)急預(yù)案的主要功能就是建立統(tǒng)一、有序、高效的運(yùn)行機(jī)制。

四是應(yīng)急指揮的核心是控制。

從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)觀點(diǎn)，公共安全事件的誘發(fā)、發(fā)展和演變是一個(gè)“能量”轉(zhuǎn)換的動(dòng)力過程。應(yīng)急指揮的核心就是應(yīng)用反饋機(jī)制，合理應(yīng)用應(yīng)急力量和資源，把握時(shí)機(jī)，盡早切斷事故正效應(yīng)鏈，采取常規(guī)與非常規(guī)措施，如緊急狀態(tài)下的媒體導(dǎo)向和公共關(guān)系處理等，強(qiáng)化控制力度，防止事件向危機(jī)方向轉(zhuǎn)化，對(duì)己出現(xiàn)的危機(jī)，將其破壞力和影響范圍都控制在最低級(jí)別。

五是應(yīng)急預(yù)案應(yīng)覆蓋應(yīng)急準(zhǔn)備、初級(jí)響應(yīng)、擴(kuò)大應(yīng)急和應(yīng)急恢復(fù)全過程。

根據(jù)國(guó)外應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)和近年來我國(guó)“一案三制”工作實(shí)踐，普遍的認(rèn)識(shí)是應(yīng)急預(yù)案不僅注重應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)，還應(yīng)包括應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急恢復(fù)這兩部分為重要內(nèi)容，而且為了突出“第二反應(yīng)”和“屬地為主”的原則，應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)須明確劃分為初級(jí)響應(yīng)和擴(kuò)大應(yīng)急兩個(gè)階段。

六是預(yù)案只寫能做到的。

應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃有原則區(qū)別。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急、活動(dòng)的具體指導(dǎo)，應(yīng)急活動(dòng)必須是以現(xiàn)有能力和資源為基礎(chǔ)。動(dòng)員現(xiàn)有力量和整合存量資源成為應(yīng)急預(yù)案編制與實(shí)施的基本原則。未來建設(shè)目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容不應(yīng)列在應(yīng)急預(yù)案中。

七是強(qiáng)調(diào)預(yù)案的培訓(xùn)、宣傳和演練。

針對(duì)預(yù)案目標(biāo)與內(nèi)容的培訓(xùn)、宣傳和演練是應(yīng)急預(yù)案管理的基礎(chǔ)，在美國(guó)國(guó)家應(yīng)急預(yù)案編制指南的前言中提出“沒有經(jīng)過培訓(xùn)和演練的任何預(yù)案文件只是束之高閣的一紙空文”;“預(yù)案不僅是讓人看，更重要的是要在實(shí)踐活動(dòng)中切實(shí)應(yīng)用”。應(yīng)急預(yù)案中列入的所有功能和活動(dòng)都必須經(jīng)過培訓(xùn)演練，包括切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的各類應(yīng)急工作人員的意識(shí)和能力，熟悉和掌握應(yīng)急響應(yīng)程序和方法。在培訓(xùn)和演練中發(fā)現(xiàn)的問題可以成為預(yù)案修改更新的參考。

3.預(yù)案基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

3.1預(yù)案分類

各類潛在突發(fā)公共事件，其風(fēng)險(xiǎn)類型和規(guī)模有很大差異。因此，在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，做到重點(diǎn)突出，反映出本地區(qū)的主要事故風(fēng)險(xiǎn)，并合理地劃分各類預(yù)案的適用范圍，保證各類預(yù)案之間的無縫聯(lián)接。

預(yù)案的分類方法:如按行政區(qū)域可劃分國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、區(qū)(縣) 和企業(yè)預(yù)案;按突發(fā)公共事件的類型，可劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等預(yù)案;按預(yù)案適用范圍和功能進(jìn)行分類，如將城市的應(yīng)急預(yù)案可劃分為綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案以及單項(xiàng)預(yù)案。

3.1.1綜合預(yù)案

綜合預(yù)案也是總體預(yù)案，是預(yù)案體系的頂層設(shè)計(jì)，總體上闡述城市的應(yīng)急方針、政策、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)急行動(dòng)的總體思路等。通過綜合預(yù)案可以很清晰地了解城市的應(yīng)急體系基本構(gòu)架及預(yù)案的文件體系，可以作為本部門應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。

3.1.2專項(xiàng)預(yù)案

專項(xiàng)預(yù)案是針對(duì)某種具體、特定類型的緊急事件，例如危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏和某類自然災(zāi)害等的應(yīng)急響應(yīng)而制定。專項(xiàng)預(yù)案是在綜合預(yù)案的基礎(chǔ)上充分考慮了某特定危險(xiǎn)的特點(diǎn)，對(duì)應(yīng)急的形式、組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急活動(dòng)等進(jìn)行更具體的闡述，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。

3.1.3現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案

現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案是在專項(xiàng)預(yù)案的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要而編制，針對(duì)特定場(chǎng)所，通常是風(fēng)險(xiǎn)較大場(chǎng)所或重要防護(hù)區(qū)域等所制定的預(yù)案。例如，危險(xiǎn)化學(xué)品事故專項(xiàng)預(yù)案下編制的某重大危險(xiǎn)源的場(chǎng)內(nèi)應(yīng)急預(yù)案等?，F(xiàn)場(chǎng)預(yù)案具有更強(qiáng)的針對(duì)性和對(duì)現(xiàn)場(chǎng)具體救援活動(dòng)更具體的操作性。

3.1.4單項(xiàng)預(yù)案

單項(xiàng)預(yù)案是針對(duì)大型公眾聚集活動(dòng)(例如經(jīng)濟(jì)、文化、體育、民俗、娛樂、集會(huì)等活動(dòng))和高風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)施工活動(dòng)(例如城市人口高密度區(qū)建筑物的定向爆破、水庫(kù)大壩合攏、城市生命線施工維護(hù)等活動(dòng))而制定的臨時(shí)性應(yīng)急行動(dòng)方案。預(yù)案內(nèi)容主要是針對(duì)活動(dòng)中可能出現(xiàn)的緊急情況，預(yù)先對(duì) 相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職責(zé)、任務(wù)和預(yù)防性措施做出的安排。

3.2預(yù)案的基本結(jié)構(gòu)

由于各類預(yù)案各自所處的行政層次和適用的范圍不同，其內(nèi)容在詳略程度和側(cè)重點(diǎn)上會(huì)有所差別，但都可以采用基于應(yīng)急任務(wù)或功能的“1+4” 預(yù)案編制結(jié)構(gòu)，即一個(gè)基本預(yù)案加上應(yīng)急功能設(shè)置、特殊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)操作程序和支持附件構(gòu)成。

3.2.1基本預(yù)案

基本預(yù)案是對(duì)應(yīng)急、管理的總體描述。主要闡述被高度抽象出來的共性問題，包括應(yīng)急的方針、組織體系、應(yīng)急資源、各應(yīng)急組織在應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急行動(dòng)中的職責(zé)、基本應(yīng)急響應(yīng)程序以及應(yīng)急預(yù)案的演練和管理等規(guī)定。

3.2.2應(yīng)急功能設(shè)置

應(yīng)急功能是對(duì)在各類重大事故應(yīng)急救援中通常都要采取的一系列基本的應(yīng)急行動(dòng)和任務(wù)，如指揮和控制、警報(bào)、通訊、人群疏散、人群安置和醫(yī)療等。針對(duì)每一應(yīng)急功能應(yīng)確定其負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)，明確在每一功能中的目標(biāo)、任務(wù)、要求、應(yīng)急準(zhǔn)備和操作程序等。應(yīng)急預(yù)案中功能設(shè)置數(shù)量和類型要因地制宜。

3.2.3特殊風(fēng)險(xiǎn)管理

特殊風(fēng)險(xiǎn)管理是基于重大突發(fā)公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)價(jià)和分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)每一種類型的特殊風(fēng)險(xiǎn)，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和功能，并為該類風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)預(yù)案的制定提出特殊要求和指導(dǎo)。

3.2.4標(biāo)準(zhǔn)操作程序

按照在基本預(yù)案中的應(yīng)急功能設(shè)置，各類應(yīng)急功能的主要負(fù)責(zé)部門和支持機(jī)構(gòu)須制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，為組織或個(gè)人履行應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的職責(zé)和任務(wù)提供詳細(xì)指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)操作程序應(yīng)保證與應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)和一致性，其中重要的標(biāo)準(zhǔn)操作程序可作為應(yīng)急預(yù)案的附件或以適當(dāng)?shù)姆绞揭?。?biāo)準(zhǔn)操作程序的描述應(yīng)簡(jiǎn)單明了，一般包括目的與適用范圍、職責(zé)、具體任務(wù)說明或操作步驟，負(fù)責(zé)人員等。標(biāo)準(zhǔn)操作程序本身應(yīng)盡量采用活動(dòng)檢查表形式，對(duì)每一活動(dòng)留有記錄區(qū)，供逐項(xiàng)檢查核對(duì)時(shí)使用。己做過核對(duì)標(biāo)記的檢查表，成為應(yīng)急活動(dòng)記錄的一部分。標(biāo)準(zhǔn)操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒有接到上級(jí)指揮命令的情況下可在第一時(shí)間啟動(dòng)，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)量。

3.2.5支持附件

主要包括應(yīng)急救援支持保障系統(tǒng)的描述及有關(guān)附圖表，包括:通訊系統(tǒng);信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);警報(bào)系統(tǒng)分布及覆蓋范圍;技術(shù)參考(后果預(yù)測(cè)和評(píng)估模型及有關(guān)支持軟件等) ;專家名錄;重大危險(xiǎn)源登記表、分布圖等。

3.3應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容

應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容一般由6個(gè)核心要素和23個(gè)二級(jí)要素構(gòu)成。這些要素既是編制預(yù)案的依據(jù)，也是預(yù)案評(píng)審的要點(diǎn)。