應急管理的“一案三制”體系是具有中國特色的應急管理體系。“一案”為國家突發公共事件應急預案體系，“三制”為應急管理體制、運行機制和法制。應急管理體制主要指建立健全集中統一、堅強有力、政令暢通的指揮機構；運行機制主要指建立健全監測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協調機制；而法制建設方面，主要通過依法行政，努力使突發公共事件的應急處置逐步走上規范化、制度化和法制化軌道。 “一案”與“三制”是一個有機結臺的整體，如果把應急管理的“一案三制”體系比喻為一架直升飛機，那么，“一案”可視為直升飛機的機體，“三制”則視為直升飛機的前、后機翼和螺旋漿，即體制是直升飛機的前機翼(起平穩飛行作用)，機制是直升飛機的后機冀(起平衡、協調作用)，法制是直升飛機的螺旋漿(飛行的動力)。“一案”與“三制”相互依存，共同發展，確保直升飛機的飛行安全，起到應急救援的作用。 1. 我國應急預案體系現狀 國外的應急管理一般是先有分類、部門預案，然后才有國家預案，而在我國，情況比較特殊，一些部門(如地震、消防、抗旱等)在國務院《國家突發公共事件總體應急預案》(以下簡稱《總體預案》)出臺之前已經建立起自己的預案機制，但有的部門卻沒有相應的預案?！犊傮w預案》的制定，在某種程度上能促進部門、分類預案的建立，逐步完善國家突發公共事件應急預案體系。 1.1 國家突發公共事件總體應急預案 在國務院《國家突發公共事件總體應急預案》發布之前，應急管理在我國已走過4年的歷程。2001年年初，上海市啟動《上海市災害事故緊急處置總體預案》編制工作，經過2年的努力所完成的《上海市災害事故緊急處置總體預案》是省級政府中最早編制應對災害事故的預案。2003年9月，《北京防治傳染性非典型肺炎應急預案》公布。使人們進一步認識到突發公共事件管理的重要性。2003年底，國務院辦公廳開始《國家突發公共事件總體應急預案》相應的研究立項。 2004年5月，國務院辦公廳將《省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》印發各省，要求各省人民政府編制突發公共事件總體應急預案。2005年1月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，原則通過《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案，共計106件。2005年7月，國務院召開全國應急管理工作會議，標志著中國應急管理納入了經常化、制度化、法制化的工作軌道。 2006年1月8日，國務院授權新華社全文播發了《國家突發公共事件總體應急預案》(以下簡稱《總體預案》)?！犊傮w預案》是全國應急預案體系的總綱，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。《總體預案》的出臺使得政府公共事件管理登上一個新臺階。 在此期間，各省市陸續開始按照《總體預案》及其框架指南編制地方應急預案。《總體預案》及其框架指南已成為地方編制應急預案的模本，例如《總體預案》中公共事件實行分類分級，分為4類：自然災害類(7個預案)，事故災害類(10個預案)，公共衛生事件類(5個預案)，社會安全事件類(12個預案)；而分級分為特別重大、重大、較大、一般4級。 從2003年底開始，在國務院應急預案工作組的統一組織指揮下，國家有關部門完成了9個事故災難類專項應急預案和22個事故災難類部門應急預案編制工作。31個省(區、市)人民政府和新疆生產建設兵團及部門針對實際情況，制訂發布了有關應急預案，大部分市(地)和一些縣也已基本完成了應急預案的編制和發布。 1.2 安全生產應急預案管理體系 2006年1月23日新華社發布的《國家安全生產事故災難應急預案》是《總體預案》中事故災難類突發公共事件9項專項應急預案的首項。各級安全監管部門及其他有關安全監管職責的部門要在政府的統一領導下，根據國家安全生產事故有關應急預案，分門別類制修訂本地區、本部門、本行業和領域的各類安全生產應急預案。各生產經營單位要按照《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》，制訂應急預案，建立健全包括集團公司(總公司)、子公司或分公司、基層單位以及關鍵工作崗位在內的應急預案體系，并與政府及有關部門的應急預案相互銜接。 地方政府有關部門制定的有關安全生產事故應急預案要報上一級人民政府有關部門和安全監管部門備案。生產經營單位的安全生產事故應急預案，要報所在地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案，并告知相關單位。中央管理企業的安全生產事故應急預案，應按屬地管理的原則，報所在地的省(區、市)和市(地)人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案；中央管理企業總部的安全生產事故應急預案報國家安全監管總局和有關主管部門備案。各級安全監管部門要把安全生產事故應急預案的編制、備案、審查、演練等作為安全生產監督、監察工作的重要內容，通過應急預案的備案、審查和演練，提高應急預案的質量，做到相關預案相互銜接，增強應急預案的科學性、針對性、實效性和可操作性。依據有關法律、法規和國家標準、行業標準的修改變動情況，以及生產經營單位生產條件的變化情況、預案演練過程中發現的問題和預案演練的總結等，及時對應急預案予以修訂。 生產經營單位要積極組織應急預案的演練，高危企業每年至少要組織一次應急預案的演練。各級安全監管部門要協調有關部門，每年組織一次高危企業、部門、地方的聯合演練。通過演練，檢驗預案、鍛煉隊伍、教育公眾、提高能力，促進企業應急預案與政府、部門應急預案的銜接和對應急預案的不斷完善。 為了規范和指導生產經營單位制定和完善應急預案的編制和發布，國務院應急預案工作組制定了《生產經營單位安全事故應急預案編制導則》，已多次征求了意見，于2006年以安全生產行業標準AQ9002-2006下發。許多地方將生產經營單位的應急預案編制管理列為安全監管的重要內容，在核發安全生產許可證、經營許可證等證照和建設項目交工驗收中將應急預案編制管理情況作為必查項目，有力推動了生產經營單位預案編制工作的開展。 目前，一些企業集中時間，投入大量人力、物力加快了應急預案編制步伐，也有一些企業在編制總體預案的基礎上，其下屬的各級企業單位也都編制了相配套的安全生產應急預案，企業內部自下而上，形成了比較完整的應急預案體系。 2 應急管理體制、機制、法制 2.1 應急管理體制 在應急管理體制方面，主要是要建立健全集中統一、堅強有力、政令暢通的指揮機構。國務院是應急管理最高行政領導機構，國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構，在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構負責突發公共事件的應急管理工作：必要時，派出國務院工作組指導有關工作。國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。全國安全生產應急救援組織體系由領導決策層、管理與協調指揮系統、應急救援隊伍3個層次組成。各級安全監管部門都要明確應急管理機構，落實應急管理職責。到2008年，完成省、市兩級安全生產應急救援指揮機構的建設；應急救援任務重、重大危險源較多的縣也要根據需要建立安全生產應急救援指揮機構。做到安全生產應急管理指揮工作機構、職責、編制、人員、經費五落實。 2.2 應急管理運行機制 在運行機制方面，主要是建立健全監測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協調機制。監測預警機制主要包括：建立監測機構和監測網絡由省級、市級行政主管部門設立的監察員對監測機構和監測網絡進行檢查監督。應急信息報告機制主要指建立條塊結合的應急信息平臺。應急決策和協調機制是指建立應急管理工作的協謂機制，其作用是理順各應急救援指揮機構的工作關系，協調《總體預案》與已有預案之間的關系。積極推進資源整合和信息共享，形成協同應對事故災難的合力。 2.2.1 事故災難監測預警機制 美國“9•11”事件、韓國大邱地鐵火災、國內外地震、海嘯災難噩夢般的轟鳴和人們面對未知致病菌的恐慌，讓人們再次感受到了天災人禍的不可預知。在這種背景下，人們對建立全國性的突發事件預警反應機制，給予了充分的關注。目前，國內已建設的事故災難監測預警系統如下： (1)化學品事故預警：科技部、北京2008年奧運會組委會在“奧運科技專項”課題中設立了《化學品相關緊急事故處理及決策支持信息系統》項目，該項目將為奧運會主要場館等重要地區周邊的化學危險源建立地理信息系統，以保證做到第一時間控制事故現場，將危害降到最低點。該項目主體之一“危險化學品應急技術中心”，已在北京正式成立并開始局部試驗。 (2)地鐵預警：北京地鐵有兩套自動防火設施：一套為兩級自動監控系統，對地鐵車站內的情況進行監控，另一套為自動滅火噴淋系統，可以針對不同的火災原因進行調控。地鐵隧道里還沒有專門的排煙裝置，一旦發生火災，隧道內的事故風機系統就會啟動，在最短時間內將有毒煙霧排到外面，防止乘客窒息。 (3)沙塵暴監測預警2002年5月15日，我國自行研制的第一代極軌氣象衛星順利發射成功，一套極端天氣的預警體系正逐步完善。國家氣象局已啟動沙塵暴監鍘預警服務系統的一期工程，提供針對沙塵天氣的特種監測資料。2003年2月，環保和氣象部門提前啟動包括衛星和地面監測站在內的沙塵暴監測系統，我國沙塵暴的發生時間、地點和強度及影響范圍等情況將被精確預報和嚴密監測。 2.2.2 應急信息報告機制 自然災害、公共衛生和社會安全等方面的突發事件可能引發安全生產事故災難的信息，有關各級、各類應急指揮機構均應及時通報同級安全生產應急救援指揮機構。安全生產事故災難應急救援指揮機構應當及時分析處理，并按照分級管理的程序逐級上報，緊急情況下，可越級報告。 突發安全生產事故災難發生后，事故現場有關人員應當立即報告單位負責人，單位負責人應當立即報告當地人民政府、上級主管部門和相關部門。 當地人民政府和相關部門應當逐級上報事故情況，并在2h內報至省政府應急管理辦公室，同時抄送省安全生產應急救援指揮中心辦公室，緊急情況下，可越級上報。 報告的主要內容： (1)事故發生單位、時間、地點、信息來源； (2)事故類型、性質、影響范圍； (3)初步判定的傷亡情況、導致事故的初步原因； (4)預計發展趨勢和采取的措施 (5)需要支援的項目。 全國條塊結合的應急信息平臺由國務院辦公廳設國務院應急營理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用；國務院有關部門依據有關法律、行政法規和各自職責，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作；地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構。同時，根據實際需要聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議。第一時間發布信息尊重公眾知情權?？傮w預案明確，突發公共事件的信息發布應當及時、準確、客觀、全面。要在事件發生的第一時間向社會發布簡要信息，隨后發布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續發布工作。信息發布形式主要包括授權發布、散發新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發布會等。這意味著社會公眾有了獲得權威信息的渠道。 2.2.3 應急決策和協調機制 理順各級安全生產應急管理機構與安全生產應急救援指揮機構、安全生產應急救援指揮機構與各專業應急救援指揮機構的工作關系。對于隸屬于省級煤礦安全監察機構的礦山應急救援指揮機構，各省級安全監管部門要與省級煤礦安全監察機構共同協商，完善體制、建立機制、理順關系，做好工作。 加強各地區、各有關部門安全生產應急管理機構間的協調聯動，積極推進資源整合和信息共享，形成統一指揮、相互支持、密切配合、協同應對事故災難的合力。要發揮各級政府安全生產委員會及其辦公室在安全生產應急管理方面的協調作用，建立安全生產應急管理工作的協調機制。 協調總體預案與已有預案之間的關系涉及到如何吸納、涵蓋已有預案的問題。比如公共衛生方面，衛生部門日常中已經有一個突發事件應急條例，規定了部門應急時所行使權力的部門、形式等，但如果碰到單個部門無法處理問題需要上升到國務院層級時，就涉及到一個指揮權、監督權聯動的問題。比如《國家緊急狀態法》就要考慮到與預案相適應、相協調的問題；其次，是落實的問題，如何讓它落到實處要依靠分類預案的制定，各地方相關部門也要緊密配合，要抓貫徹，抓落實。 3 應急管理法制 我國應急管理法制體系屬條、塊結合型，中央人民政府、省、市、縣、鎮(區)人民政府的縱向應急管理與國務院各部、委、地方管理局的橫向管理結合構成具有中國特色的應急管理法制體系。國家級的應急管理立法有《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國食品衛生法)、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國礦山安全法》、《生產安全事故報告和調查處理條例)、《安全生產應急管理條例》、《國家突發公共事件總體應急預案)、《國家安全生產事故災難應急預案》等國家專項、國務院部門應急預案80項等。普遍存在的問題是在安全生產管理的法規中設置應急救援管理的內容。例如：《建設工程安全生產管理條例》(中華人民共和國國務院令第393號)的第六章生產安全事故的應急救援和調查處理的第四十七條規定：縣級以上地方人民政府建設行政主管部門應當根據本級人民政府的要求，制定本行政區內建設工程特大生產安全事故應急救援預案。第五十條規定：施工單位發生生產安全事故，應當按照國家有關傷亡事故報告和調查處理的規定，及時、如實地向負責安全生產監督管理的部門、建設行政主管部門或者其他有關部門報告；特種設備發生事故的，還應當同時向特種設備安全監督管理部門報告。接到報告的部門應當按照國家有關規定，如實上報。這說明應急管理尚沒有單獨形成自己的體系。急需出臺《中華人民共和國事故應急救援法》。 2005年7月22～23日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議。國務院總理溫家寶出席會議，并發表重要講話，強調全面履行政府職能建設管理好應急體系。強化法治，依靠科技。要加快應急管理的法制建設，形成有中國特色的應急管理法制體系，把應急管理工作納人規范化、制度化、法制化軌道。高度重視運用科技提高應對突發公共事件的能力，加強應急管理科學研究，提高應急裝備和技術水平，加快應急管理信息平臺建設，形成國家公共安全和應急管理的科技支撐體系。 2006年6月15日發布的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》對應急管理法制體系提出以下要求：健全應急管理法律法規。要加強應急管理的法制建設，逐步形成規范各類突發公共事件預防和處置工作的法律體系。抓緊做好突發事件應對法的立法準備工作和公布后的貫徹實施工作，研究制定配套法規和政策措施。國務院各有關部門要根據預防和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發公共事件的需要，抓緊做好有關法律法規草案和修訂草案的起草工作，以及有關規章、標準的修訂工作。各地區要依據有關法律、行政法規，結合實際制定并完善應急管理的地方性法規和規章。 目前，我國安全生產應急管理法制建設有較大程度進展，相關的法規、條例正在加緊制定和出臺當中。2007年4月9日國務院發布《生產安全事故報告和調查處理條例》(中華人民共和國國務院令第493號)，2007年6月1日起施行?！栋踩a應急管理條例》草案經國家安全生產監督管理總局審議后，已修改成稿。與此同時，公安部、交通部和國家安全生產監督管理總局等部門還下發了《重特大事故信息報送及處置程序》等一些相應的規章、規范性文件。地方性應急救援法規建設也在進一步加強。但總體而言，我國應急管理法制體系的建立任務還是十分艱巨的，涉及到很多社會問題。
