無論是區域經濟一體化還是以世界級的大上海國際都市圈為目標的城市一體化,都需要相應構建區域性應急救援體系,以便有效應對跨區域的緊急事件或重特大災害事故。這就給理論研究提出了一個重要的課題。然而,從災害管理角度而言,這一論題基本上還是一個空白,超出了傳統的以單個城市為對象的城市防災減災理論的研究范圍。從區域一體化角度而言,理論界對經濟一體化、交通一體化和聯合整治環境之類的問題探討頗多,而對區域性應急救援體系建設還缺乏應有的關注。因此,本文擬以長江三角洲地區為例,探討區域性應急救援體系建設中存在的若干問題,并提出一些對策或建議,以供討論。
1 一體化進程呼喚區域性應急救援體系
1.1 經濟一體化需要區域性應急救援
從經濟地理的角度看,長江三角洲地區以上海為核心,以南京和杭州為兩翼,包括上海市全部,江蘇南部3個市和中部5個市以及浙江東北部的6個市,總共涉及15個地級以上城市,67個縣市;最近又加上了浙江省的臺州市,即所謂“15加1”。經過改革開放二十多年的建設和發展,長三角地區在上海帶動下基本形成了一個氣勢恢弘的開放型生產和進出口基地,整個地區處在工業化中后期階段。目前,長三角地區正在以“率先全面建設小康社會,率先全面建設現代化”為目標,按照發揮市場機制、形成整體優勢和注重可持續發展的原則,加速區域經濟一體化進程,強化作為全國經濟增長極的功能和作用。
如此,必然要求這一地區聯手進行公共安全建設,聯手進行環境整治,共同增強防災減災能力,實現區域性可持續發展,滿足經濟與社會協調發展的實際需要。譬如正在建設中的大洋山深水港和杭州灣大橋都是國家級的重大工程,對構建大上海國際組合港、推動長三角區域經濟一體化具有舉足輕重的地位和作用。由于其本身特殊的社會經濟價值和地理位置,無論在建設中還是建成后,都特別需要區域性的重大事故防范協作和應急救援的一體化合作,以最大限度的減少各種自然的或人為的災害損失。
1.2 城市一體化需要區域性應急救援
研究表明,城市化已經成為世界經濟發展的一個主要趨勢;未來的中國需要“走集約化的大城市發展戰略”,需要“在長江下游的三角洲地區及長江口兩邊的東部沿海地區建設世界級的大上海國際都市圈,并以此作為國家戰略”。而建設世界級的大上海國際都市圈,實際上是一個長三角區域內的各城市間互動發展的一體化問題,是一個在時空關系上與“區域經濟一體化”相對應的問題。因此,我們可以稱之為“城市一體化”。
以世界級的大上海國際都市圈為建設目標的城市一體化,意味著長三角地區的城市化進程進入了一個嶄新的階段。這必然需要在城市的災害管理領域建立合理的城際合作戰略框架,形成區域性應急救援的網絡體系。譬如,2002年5月舉行的第二次滬蘇浙經濟合作與發展座談會提出了區域內天然氣管道網絡建設的合作計劃。這一合作計劃的核心問題是天然氣安全的建設和管理,它涉及到平時的儲氣庫與輸氣專線的安全管理和戰時的消防滅火和搶險救援問題。長三角的各大城市之間為了實現天然氣管道互聯互通和氣源互補,就需要以天然氣安全為中心,考慮如何在平時和戰時進行戰略合作和實戰支援的問題。
2 區域性應急救援體系建設的現狀和問題
目前,從我國現有的應急救援體系看,一些行業和領域已經建立了應急救援的組織或機構,包括消防、地震災害、核事故、化學事故、礦山、海事和醫療搶救等各種應急救援體系。其中,消防應急救援體系具備除了滅火之外的搶險和救援的法定職能、擁有常設的垂直領導機構、比較完善的應急反應裝備和24h待命的應急隊伍;不僅如此,20世紀90年代以來,我國公安消防部隊還進行了區域性應急救援體系建設的初步探索,取得了一定成績。
2.1 區域性消防應急救援體系的初步探索
2.1.1 組建了跨區域應急力量
自1995年日本沙林毒氣事件之后,為了防范和及時有效地處置可能發生的恐怖暴力事件、危險化學品泄漏爆炸等重特大災害事故,我國公安消防部隊加快了消防特勤隊伍建設,基本形成了一支跨區域應急處置重特大災害事故的快速機動力量。
2.1.2 組建了協作區
美國“9•11”事件之后,為了適應重特大災害事故跨區域消防滅火與搶險救援的需要,我國公安部消防局于2001年9月27日下發了《公安消防部隊處置恐怖襲擊和特大災害事故的應急救援預案》,進一步明確了協作區的組建問題,并對跨區域應急救援中的力量調集、組織指揮、通信保障和后勤保障等方面進行了具體規定。據此,公安部消防局又相應開展了若干實戰演練活動,探索協作區消防部隊在跨區域協同作戰中的有效途徑。
2.1.3 正在實施規范化建設
目前,我國公安消防部隊正在修訂或加緊制訂有關跨區域應急救援的標準和規范,對預案制訂、實戰演練、訓練保障、裝備配備和素質能力等提出了相應的標準和要求。
相比之下,其他的應急救援體系還很不完善,而且在應急救援體系的區域性建設方面大多較為欠缺。原國家化工部等有關部門盡管從1996年起組建了化學事故應急救援搶救系統和8個區域性的化學事故應急救援搶救中心(目前掛靠在國家安全生產監督管理局),但這一化學事故應急救援體系中的應急力量則相對單薄,其建設工作仍然處在起步階段。而地震應急救援體系和礦山應急救援體系的建設在近年來剛剛有所動作或計劃。
2.2 長三角區域性應急救援體系建設所面臨的問題
盡管我國公安消防部隊在區域性應急救援體系建設方面進行了積極有益的探索,但區域性應急救援體系建設仍然面臨著不少棘手的問題,除了認識不足和進度不一,主要存在以下幾個問題。
2.2.1 法制上存在空白,法律保障尚未到位
不管是原有的《消防條例》還是現行的《消防法》,都沒有涉及區域應急救援建設問題,更沒有提升到一體化合作的戰略高度,反映了法制建
設與經濟建設、城市發展的要求之間的巨大差距。而根據2002年《全國人大常委會執法檢查組關于消防法實施情況的檢查報告》,執法檢查組提出的立法計劃建議中,區域合作的思想、對象等事項都只字未提,尚未反映出區域性應急救援對立法建設的實際要求。
除了消防法規,相關的法律法規還有《防洪法》、《防震減災法》、《核電廠核設施應急救援條例》、《傳染病防治法》和《公共衛生事件應急條例》。但是這些法律文件都沒有把一般危機與緊急狀態區別開來,因此,各種應急救援體系的區域性建設同樣缺乏應有的法律依據。
2.2.2 源頭上缺乏控制,防災規劃長期缺位
長期以來,長江三角洲地區經濟發展表現出顯著的“行政區經濟”特點。“行政區經濟”不僅導致各轄區、各城市(鎮)工業結構趨同和自成體系的格局,而且導致防災減災工作缺少區域性規劃,工業災害源星羅棋布而且與居民區混雜。因此,長三角地區災害源的數量與分布也呈現出區域性連綿集散態勢。比如,在長三角地區某市,消防安全重點保護單位共有2588家,只有131家在該市市區,僅占5.06%,其余2457家則廣泛分布在轄區各地廣闊的城鄉地帶。類似情況非常普遍,如此,就強化了長三角地區目前的重化工業階段的災害性狀,給這每平方公里平均人口數量至少為748人的地區帶來極大的安全隱患。這同時也暴露出了：不管是公安消防協作區的建設,還是區域性的化學事故應急救援搶救中心的建設,它們都缺乏區域性的防災減災規劃的配合支持。
2.2.3 體制上比較落后,管理格局較為分散
體制上的落后性突出表現為主體分割。所謂主體分割,有兩層意思。首先,就城市管理體制而言,在城市化進程中出現了中國特色的“跨界城市”,存在一城兩主、縣市同城的問題。同處一城的市縣雙方由于各自追求轄區利益的最大化,缺乏有效的利益協調機制,從而嚴重忽視跨界城市的整體利益,整個跨界城市的安全力量的配置和災害管理水平因此極不平衡,給城市安全和管理埋下了許多隱患。而且,這種狀況并未因為“以市帶縣”的行政體制改革而發生根本變化。
其次,從災害管理組織體制而言,所謂主體分割是指我國災害事故的管理體制總體上是一種部門性單項管理和地方性分散管理的體制,由于這一體制下的災害管理組織往往是逐步分頭建立起來而相互之間沒有十分明確的權屬關系,因此即便同一轄區在相當程度上也難以體現一元化領導,更難以促進跨區域之間形成強有力的應急救援網絡體系。這種體制只能與傳統的計劃經濟體制和僵化的城市管理體制相適應,不能適應現代災害事故跨省市、跨部門的特點和演變趨勢,不能適應建設現代城市和大都市圈的需要,因此在實踐中日益表現出種種弊端。比如,管理粗放而缺乏科學性、資源分散而缺乏合理布局和優化配置、功能偏狹而缺乏應急聯動等等,有必要加以調整和改革。
2.2.4 建設中不夠寬泛,運作平臺較為單一
通過公安消防部門最近十年來的建設,我國初步形成了以公安消防特勤隊伍為主導的區域性應急救援模式,但也因此造成了一定的局限性。
其一,職能有限。根據《消防法》,公安消防部隊在職能上主要從事滅火、搶險和救援工作,這樣就難以全面覆蓋各種跨區域的重特大災害事故。比如重大公共衛生事件方面的醫療救助工作一般不屬于我國公安消防的職能范疇。因此,以公安消防特勤隊伍為主導的區域性應急救援模式顯然有其局限性。
其二,效能有限。在實際的運作過程中,由于合作層面僅處在公安消防總隊這一組織層次上,缺少省級政府層面上的協調合作,缺少跨區域性質的應急救援組織機構;因此,以公安消防特勤隊伍為主導的區域性應急救援模式的實際效能還難以適應跨區域的重特大災害事故管理實踐的迫切需要,并容易使重大裝備的調撥等力量配置問題陷入轄區性安全與區域性安全的矛盾中,也容易由于認識上缺乏全面性而受到本位意識的干擾。
3 長三角區域性應急救援體系建設的若干建議
鑒于上述戰略性意義和現實性問題,國家和長三角所在的兩省一市要通過法制建設、規劃調控、體制改革和機制創新等方面的努力,積極推進長三角區域性應急救援體系建設工作。
3.1 強化法制創新,提供法律保障
國家有必要在現有的《消防法》和公安消防協作區的基礎上,相應制訂“公安消防協作區應急救援條例”,從法律上對區域性應急救援體系的建設理念加以規定和統一,形成國家意志。對此,可以通過國家有關部門牽頭指導、各協作區聯合制訂的辦法,以便出臺適合本地區實際需要的應急救援合作條例,然后在總結經驗的基礎上逐步形成全國性的條例。
同時,國家需要加緊制訂《緊急狀態法》,對一般危機與緊急狀態做出基本界定,對包括區域性應急在內的各類各級緊急事件或災害事故的應急救援工作做出必要的法律規定。
3.2 實施源頭控制,制訂協作區安全總體規劃
在法制創新的同時,國家可以考慮擬制區域性防災減災的總體規劃,實施區域性災害源總體控制。考慮到公安消防部門所確定的協作區與長三角等地區的經濟地理區域范圍并不一致,但基本涵蓋了后者,也考慮到規劃工作的可行性以及對協作區建設不可或缺的作用,因此,國家可以組織制訂協作區安全總體規劃用以指導長三角等經濟一體化地區的總體安全規劃建設。但是這一規劃不能局限在公安消防領域,還需要將公共衛生等其他領域一并納入其中,基本形成一個滿足區域性災害源控制和應急救援工作需要的全面規劃。
3.3 完善體制改革,構建區域性應急救援組織
國家要繼續從行政區劃體制改革入手,努力消除“跨界城市”現象,消除城市災害管理工作中的“一城兩治”現象。而且,行政體制改革要積極推動區域性治理,強化區域性治理職能,而不是局限于行政區劃的調整,以確保區域性應急救援體系建設的實際需要。為此,長三角地區所在的各級地方政府要打破“行政圍墻”,努力探索體制創新,建設區域性應急救援體系建設的聯合機構,構建起制度化的管理和組織體制,而不是非制度化的缺少法律約束的倡導型、承諾型、磋商型、松散型組織模式。同時,要在總結南寧和上海等地經驗的基礎上,加快災害管理組織體制改革和應急聯動體制建設,進一步構建起區域性應急聯動的組織框架,改革行政性分割的體制格局。
3.4 探索機制創新,充實區域性應急救援的運作平臺
首先,要在政府間組織和協作的主導下,突出公安消防的主力作用并有效整合地震、醫療搶救等專業應急功能,創建跨越傳統職能范圍局限的綜合性聯動型區域應急救援機制。其次,要以國際國內反恐合作和公共衛生合作為契機,建立由各界專家人士共同參與的聯合調研機制和科技保障機制,發揮國家科技創新優勢,開展聯合科技攻關活動,積極啟動并加快區域性應急救援體系的研究進程。其三,有鑒于區域應急救援的特殊性和挑戰性,要圍繞戰時條件下應急救援合作的路徑依賴這一核心問題,努力探索跨省跨地區跨功能的應急救援的組織響應和力量整合機制。其四,建立和完善區域性應急救援裝備和設施等方面的共建機制,增進區域性應急救援建設的一體化水平。其五,探索“數字防災”,積極推進區域性應急救援的信息化建設和虛擬化運作,為區域性應急救援體系逐步建設開放的數字平臺。
