政府在突發公共事件治理中的功能

　一、政府在突發公共事件治理中的運作邏輯

　　政府在突發共事件治理中發揮功能的邏輯進路是：

　　1．國家目的論

　　在洛克的社會契約理論中，國家即政府權力的性質“不是，并且也不能是專斷的”，人民交給國家的權力也只能是“自然法所給予他的那種保護自己和其余人類的權力”。…國家存在的目的只能是公共福祉。費希特認為，社會的目的是保障自由，改善人類。他還認為，社會和國家不是一回事兒，國家不是目的本身，而純粹是手段。洪堡也認為，國家本身不是目的，國家的基本任務是保障人的自由。在他看來，人在國家里處于中心的位置。而利益法學派的代表人物耶林認為，國家也是人們自覺的、有目的的活動的產物，國家是“滿足個人需要的組織”。國家從屬于社會，國家是隨著社會產生、存在而產生和存在的，國家必須為社會的利益服務。他甚至預言，國家將來要融于社會之中。1776年的美國獨立宣言宣稱：“我們認為下面這些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予他們一些不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利，為了保障這些權利，人類才在他們中間建立政府”。在突發公共事件治理中政府發揮積極功能乃是其必然義務。

　　2．政治秩序論

　　國家的存在本身是一種秩序，在突發公共事件中，如果不能妥善地處理，國家不能及時、有效地控制和消除事件，那么就有可能導致社會的動蕩、騷亂乃至政府的更迭。化解威脅和有效地維護社會秩序是國家合法性或說政府正當性的重要源泉。因此，政治系統的維持或說生存需要國家在突發性公害危機中承擔不可推卸的義務和責任。著名公法學家狄驥認為：“用最常用的名詞來說，國家追求的目的有三項：維持本身的存在；執行法律；促進文化，即發展公共福利、精神與道德的文明。”從狄驥對國家目的的界定來看，我們也可以把這三種國家的目的看成國家擔負的義務或者說國家的功能。在突發公共事件中社會往往失序，偷盜、搶劫、投機倒把、弄虛作假等違法犯罪現象往往增多，從而既損害人民的利益，也危及統治秩序。此時突發公共事件可能會演變成危機，甚至升級，直到宣布緊急狀態。穩定政治秩序本身既是國家生存的需要，也是一種重要的公共利益，因此也是國家對公民承擔的一項義務，是其重要功能。

　　3．人權理論

　　作為一個偉大的名詞，對人權盡管可能有不同的看法，卻無人能否認其價值。這是一個走向權利的時代，是一個人權越來越受到認真對待和尊重的時代。人權盡管不是所向無敵，但確實具有無法抵御的道德和精神力量。人類是個共同體，在突發性公害危機中我們會更加能感受到人與人之間的密切關系。“社會責任”原則賦予共同體一種團體的權力權，該權利使共同體有資格通過其利益的代理人，在維護和增進社會利益所必需的限度內，去組織和調控其成員的活動。這些代理人就是共同體的政府。作為人類共同體的代理人，政府理當尊重和保障人權，在突發性公害危機中更是如此。誠如學者所云，每一個政府無論它是否承認普遍道德的要求，都必須服從他們。普遍道德不僅要求政府負有義務去竭力保護其管轄下的每個人的人權，而且要求政府負有義務，始終尊重并因此決不以任何形式侵犯與它發生交往的任何人的人權。人權理念要求突發性公害危機中對公民負起責任，擔負義務。

　　二、政府在突發公共事件治理中的功能

　　在突發公共事件治理中，政府除了要履行平常時期的職能以外，還應履行一些緊急時期的特別職能。

　　1．平等保護

　　平等保護是法律平等原則的具體化。由于平等的特殊的重要性，平等既是一項基本權利，又是憲法的一項基本原則。一部具有正當性的法律必須擁有相應的平等保護條款。一般說來，平等保護要實現兩個法律目標：“保護我們的權利不受政府侵犯以及通過政府保護我們的權利不受其他公民侵犯”與此相關的，平等保護往往通過四種渠道來完成：第一，限制政府特權；第二，法治原則；第三，法律援助；第四，平等救護。在突發性公害危機中，政府對公民的救助應該是平等的，也就是不因民族、種族、性別、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限等差異而有所區別；法律對任何公民的合法權利都應給予平等的保護，對任何公民的侵權違法行為都應毫無例外地予以追究。

　　2．維持秩序

　　維持秩序也就是提供安全。薩姆納和凱勒認為：“政府的基本職能就是作為社會協調的保障，在其權力范圍內維持和平和秩序。”秩序的本質是文化，價值系統是秩序的靈魂。國家應體現的基本職能是提供秩序。秩序是社會正常運轉的基本保證，沒有秩序，就沒有社會。如果在突發公共事件中國家不能有效地維持秩序，給人們提供安全和穩定，不能制服一小撮歹徒，那么國家就會變成無法狀態，人人自危，結果人人都會起來武裝自己，回到霍布斯所描述的“自然狀態”，而所謂的自然狀態是普遍和無休止的“一切人反對一切人的戰爭”狀態，在其中沒有法律、沒有道德、沒有文明，“人們不斷處于暴力、死亡的恐懼和危險中，人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽”。在突發性公共事件中，如果不能有效地擔負起維護社會安寧，保障人民生活的重任，國家可能就會陷入混亂無序、分崩離析的境地。新奧爾良災難期間社會的失序與政府未能采取充分的應急措施包括實施緊急狀態確保社會秩序有關。

　　3．治理危機

　　國家合法地壟斷了政治權力，有權必有責，權責應相稱。在突發公共事件中，如果能妥善地處理好危機，那么國家的整合將更有效，社會的凝聚力會增強，統治的合法性也將強化，人民和國家的關系將大為改善。相反，如果不能有效地控制和消除危機，不滿、隱患和混亂將會加深，成為政治不穩定的根源。當然，危機的有效治理不能等待危機爆發階段才進行，應該在危機的征兆階段、潛伏期就有效地進行防范，使損失最小化。比如卡特里那颶風對新奧爾良的侵襲并非毫無征兆，據英國《獨立報》報道，早在該事件發生的4年多以前，美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)就曾警告說：新奧爾良可能面臨“災難性的”颶風襲擊，但美國總統布什卻對這一警告置之不理，一心只顧增加反恐預算。結果是：用于防范洪災的預算被壓縮了80％，加強防洪堤建設保護新奧爾良市的工程37年里首次被擱置，為預發洪災后撤離災民所設定的規劃也被丟棄在一邊。防患于未然是非常重要的；對危機的防范和應對具有同等重要的地位。