中小城市突發(fā)公共事件的特點及其應(yīng)急管理對策

　中小城市，是指市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在50萬以下的地級市和縣級市，它在我國數(shù)量眾多、分布廣泛。目前，我國正處于向城市化高速邁進階段，城市數(shù)量已由1949年的136個發(fā)展到670多個，其中中小城市占88%以上。[ 1 ]城市化進程加快，給城市管理帶來新課題，面臨著應(yīng)對突發(fā)公共事件的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中小城市與大城市和農(nóng)村相比具有自己典型的特征，分析中小城市突發(fā)公共事件的特點，研究其應(yīng)急管理對策，對加強我國城市應(yīng)急管理具有廣泛而現(xiàn)實的意義。

　　一、中小城市突發(fā)公共事件的特點

　　中小城市獨特的區(qū)域位置、人口構(gòu)成、承載功能，使它與大城市和農(nóng)村比，突發(fā)公共事件除了具有突發(fā)性、公共性、危害性等共同特征外， [ 2 ]還具有自己典型的特點。

　　1. 城市與農(nóng)村交匯，決定了中小城市突發(fā)公共事件的前沿性。我國中小城市是城市與農(nóng)村的交匯處，處于城市的下端、農(nóng)村的上端，既具有城市的功能，又與農(nóng)村緊密相聯(lián)，是突發(fā)公共事件的前沿地帶，絕大多數(shù)突發(fā)公共事件都發(fā)生在中小城市。我國人均GDP正處于1000 美元至3000 美元的發(fā)展階段，是“經(jīng)濟容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時期”[ 3 ] ，也是危機頻發(fā)時期，而承擔(dān)城市和農(nóng)村雙重載體的中小城市首當(dāng)其沖，將面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國每年因安全事故、自然災(zāi)害以及社會治安等突發(fā)公共事件造成的經(jīng)濟損失高達6550億元，并有約20萬人被奪去生命，其中80%以上發(fā)生在城市城區(qū)。

　　2. 農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)共融，決定了中小城市突發(fā)公共事件的多樣性。中小城市是人口相對密集的區(qū)域，同時又融合了各類經(jīng)濟形態(tài)。它既有占基礎(chǔ)地位的或傳統(tǒng)或現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)，又有日益發(fā)揮支柱作用的工業(yè)，還有活力顯現(xiàn)的商貿(mào)、物流、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)齊全集中，人流物流密集，使中小城市突發(fā)公共事件呈現(xiàn)多樣性，突發(fā)公共事件所包涵的類型，在中小城市都會發(fā)生。

　　3. 設(shè)施與技術(shù)落后，決定了中小城市突發(fā)公共事件的高發(fā)性。目前，我國中小城市大都處于急劇擴張階段，城市管理與公共服務(wù)卻相對滯后。與大城市相比，中小城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，技術(shù)手段匱乏，防災(zāi)救災(zāi)能力和水平不高，人員素質(zhì)參差不齊，城市應(yīng)急體系較為脆弱，導(dǎo)致突發(fā)公共事件呈高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢。由于缺少有效的預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害手段，洪澇、旱災(zāi)和地震造成的損失呈增長趨勢；由于生產(chǎn)安全技術(shù)落后，安全事故居高不下，億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率達到0. 558；由于防疫不到位、衛(wèi)生條件差，公共衛(wèi)生形勢嚴(yán)峻，影響人民健康和安全的公共事件時有發(fā)生。在城市化進程加快的情況下，如果城市安全功能不能及時跟進，中小城市突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率、密度、范圍及影響還會日益加大。

　　4. 經(jīng)濟與政治交織，決定了中小城市突發(fā)公共事

　　件的復(fù)雜性。中小城市因為群體面廣，有農(nóng)民、工人、個體工商業(yè)者，也有城市居民和外來流動人群，人口情況復(fù)雜，從事一、二、三產(chǎn)業(yè)都有，且相互關(guān)聯(lián)。這就使中小城市突發(fā)公共事件往往不是單一的，會引起連鎖反應(yīng)。另外，從中小城市突發(fā)公共事件的誘發(fā)因素看，它大多是各種矛盾相互交織的結(jié)果，總是呈現(xiàn)出一果多因、牽一發(fā)動全身的復(fù)雜狀態(tài)。以各地近年來頻繁發(fā)生的群體性上訪事件為例，有的是因為征地、拆遷等侵占群眾利益引發(fā)的，有的是企業(yè)改制沒有處理好職工就業(yè)、養(yǎng)老保險等問題引發(fā)的，還有的是因為環(huán)境污染、安全事故處理不當(dāng)引發(fā)的，更有個別是因為黑惡勢力和非法宗教蠱惑操縱而引發(fā)的。因此，必須把握中小城市突發(fā)公共事件的本質(zhì)，抓住根本，兼顧各方面因素。

　　5. 宏觀和微觀結(jié)合，決定了中小城市突發(fā)公共事件的關(guān)注性。中小城市處在宏觀和微觀的結(jié)合點上，具有承上啟下的作用。它既是國家各項宏觀政策落實到基層工作的中轉(zhuǎn)站，又是基層工作實踐反饋到宏觀決策的重要渠道，它所發(fā)生的突發(fā)公共事件不僅會引起當(dāng)?shù)貜V大群眾的普遍關(guān)心，也會引起高層及全社會的關(guān)注，極易造成廣泛的社會影響。同時，大眾傳媒系統(tǒng)的多樣化和快捷化，加快了信息的傳播，中小城市發(fā)生的突發(fā)公共事件往往很快成為各類新聞媒體報道的焦點，而且會迅速傳遍全社會各個角落，成為社會和公眾談?wù)摰臒狳c話題。