應(yīng)急管理“機(jī)制”辨析

　一、應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵和外延究竟是什么

　　如今，“應(yīng)急管理機(jī)制”的出現(xiàn)頻率很高，但什么是應(yīng)急管理機(jī)制，如何建沒應(yīng)急管理機(jī)制，國家相關(guān)法律法規(guī)和政策文件只做了原則性和概括性的規(guī)定。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)提出，要“要建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制”。2004年3月，溫家寶總理在所作的政府工作報(bào)告中提出，要“加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力”。2006年1月，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制”。之后，黨的十六屆四中、五中、六中全會(huì)，均提出要建立和完善應(yīng)急管理機(jī)制。2007年10月黨的十七大明確提出，要“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制。”2007年11月1日開始施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》提山，“國家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制”。

　　二、應(yīng)急管理的機(jī)制與體制、體系不同

　　由于中國應(yīng)急管理體系建設(shè)剛剛起步，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論積累比較有限，同時(shí)受體制、文化和環(huán)境等因素的制約．國外的成果和經(jīng)驗(yàn)很難直接應(yīng)用于中國應(yīng)急管理實(shí)踐。因此，不管理論界還是實(shí)務(wù)部門，目前對“應(yīng)急管理機(jī)制”、“應(yīng)急管理體制”、“應(yīng)急管理體系”等相關(guān)的基本概念和問題還存在模糊甚至分歧之處，致使在研究和實(shí)踐中往往混為—談，在很多場合被不予區(qū)分地互相替換地使用，給應(yīng)急管理體系建設(shè)的理論研究和實(shí)務(wù)操作帶來很大困難。

　　那么，應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵和外延究竟是什么？應(yīng)急管理的機(jī)制、體制、體系有什么區(qū)別和聯(lián)系?如何完善政府應(yīng)急管理機(jī)制?

　　在日常工作和生活中，“機(jī)制”有時(shí)也稱“運(yùn)行機(jī)制”、“工作機(jī)制”、“運(yùn)作機(jī)制”。從詞義來看，機(jī)制有多重含義，如機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，有機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，泛指一個(gè)復(fù)雜的工作系統(tǒng)和某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律等。按照《辭海》的解釋，“機(jī)制”原指機(jī)器的構(gòu)造和運(yùn)作原理，借指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系。《現(xiàn)代漢語詞典》認(rèn)為，“機(jī)制”是指有機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機(jī)制、競爭機(jī)制、用人機(jī)制等。機(jī)制運(yùn)行規(guī)則都是人為設(shè)定的，具有強(qiáng)烈的社會(huì)性。顯然，“機(jī)制”由有機(jī)體喻指一般事物，是一定的機(jī)體內(nèi)各種構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系以及決定組織運(yùn)轉(zhuǎn)的調(diào)解方式、機(jī)理，重在事物內(nèi)部各部分的機(jī)理即相互關(guān)系。從本質(zhì)上說，機(jī)制指的是一種抽象的運(yùn)作過程，它是一種看不見的作用過程，是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)的各要素在制度環(huán)境中相互作用和影響的有機(jī)活動(dòng)過程．所看到的往往只是其作用的結(jié)果。從某種程度上說，機(jī)制就像一支“看不見的手”，它用其無形的力量對組織系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)調(diào)，對各種要素進(jìn)行有機(jī)組合和支配，隨時(shí)對組織系統(tǒng)施加強(qiáng)大的影響，是整個(gè)組織系統(tǒng)目標(biāo)過程得以運(yùn)行的潛在動(dòng)力。

　　三、實(shí)踐中的工作機(jī)制有五個(gè)特點(diǎn)

　　簡言之，機(jī)制是各種程序、關(guān)系構(gòu)成的動(dòng)作模式，是各種制度化、程序化的方法與措施。這些方法和措施是經(jīng)過實(shí)踐證明有效的，通過總結(jié)歸納上升到一定的理論高度，并有相應(yīng)的規(guī)章制度保障的工作方式和方法。機(jī)制具有功能性的特征，側(cè)重的是系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)作的功效發(fā)揮、行為性能或者績效表現(xiàn)。機(jī)制的衡量標(biāo)準(zhǔn)土要是靈活性、效率性、順暢性、協(xié)調(diào)性等。實(shí)踐中的工作機(jī)制具有如下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　一是固化性。機(jī)制是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明有效的、較為固定的方法，對實(shí)踐工作具有一定的規(guī)律性和指導(dǎo)意義，不因組織負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而隨意變動(dòng)。

　　二是規(guī)范性。機(jī)制要求所有相關(guān)人員遵守，具有一定的強(qiáng)制力和約束力，而不是個(gè)人做事的一種偏好或經(jīng)驗(yàn)。

　　三是累積性。機(jī)制是在各種有效方式、方法的基礎(chǔ)上總結(jié)和提煉得出的經(jīng)驗(yàn)性成果，能夠有效地指導(dǎo)和推動(dòng)實(shí)踐工作的開展。

　　四是綜合性。機(jī)制一般是依靠多種方式、方法來起作用的。例如，建立起各種工作機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來保證工作的落實(shí)、推動(dòng)、糾錯(cuò)、評價(jià)等。

　　五是發(fā)展性。機(jī)制是實(shí)踐中各種有效經(jīng)驗(yàn)與方法的總結(jié)與提煉，而經(jīng)驗(yàn)性的東西總是有其局限性，因此，機(jī)制必須內(nèi)含一種自我糾錯(cuò)、更新、完善的機(jī)制，隨著實(shí)踐的發(fā)展(尤其需要隨著科技進(jìn)步與管理水平的提高)而不斷得到更新和完善。

　　據(jù)此，可把應(yīng)急管理機(jī)制界定為：在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。