建立健全基層應(yīng)急管理工作體系的思考和建議

近期，筆者先后赴受2008年冰凍雨雪災(zāi)害影響較重的幾個(gè)南方省份進(jìn)行調(diào)研。在調(diào)研中了解到，各省的應(yīng)急管理工作體系已經(jīng)基本建立，建立了專門的工作機(jī)構(gòu)，制定了應(yīng)急預(yù)案，并且對(duì)相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員進(jìn)行了一些應(yīng)急管理基本知識(shí)的培訓(xùn)，有些地方還組織了應(yīng)急管理演練。但仍存在以下幾個(gè)亟待解決的問題。

　　存在的問題

　　（一）預(yù)測預(yù)警體系的建設(shè)問題

　　現(xiàn)在的應(yīng)急管理工作中重視預(yù)案的編制和管理，但是預(yù)測預(yù)警體系的建設(shè)尚未受到足夠的重視。具體表現(xiàn)為：一是地方性自然災(zāi)害預(yù)測的科學(xué)研究體系未建立或健全；二是安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)測監(jiān)控體系未建立或健全；三是各部門之間的專業(yè)預(yù)測、監(jiān)控信息的交流、會(huì)商、篩選、決策機(jī)制未建立或健全；四是對(duì)各類突發(fā)事件發(fā)布預(yù)警的判斷指標(biāo)體系未建立或健全；五是預(yù)警信息傳播的“最后一公里”問題和專業(yè)術(shù)語通俗化、警報(bào)化的問題尚未妥善解決。

　　（二）信息上報(bào)、發(fā)布與核實(shí)問題

　　目前很多領(lǐng)導(dǎo)同志都意識(shí)到現(xiàn)代社會(huì)中隱瞞信息是很不明智的事，只有及時(shí)上報(bào)信息和向社會(huì)公開發(fā)布信息才是正確的選擇。但是，實(shí)際工作中確實(shí)存在著信息的準(zhǔn)確性和時(shí)效性的問題。諸如，不同的部門對(duì)某一事件信息的掌握會(huì)存在一些出入，需要時(shí)間進(jìn)行核實(shí)；媒體的搶先報(bào)道與政府正式的新聞發(fā)布有時(shí)也會(huì)存在出入。

　　（三）政府各部門的常態(tài)工作與非常態(tài)的應(yīng)急管理工作的界定問題
　　
　　應(yīng)急管理工作不僅僅只是在發(fā)生突發(fā)事件后的應(yīng)對(duì)，也包括大量日常的準(zhǔn)備和預(yù)測預(yù)防工作，這些工作往往又和政府各相關(guān)部門的法定職能職責(zé)緊密聯(lián)系。值得研究的是，在實(shí)際工作中，如何把握應(yīng)急管理中的常態(tài)工作與各部門的關(guān)系，避免想做工作但無權(quán)限或者突發(fā)事件發(fā)生后才發(fā)現(xiàn)沒有做好準(zhǔn)備的狀況。

　　（四）政府各部門之間在應(yīng)急管理工作領(lǐng)域的分工、協(xié)調(diào)、銜接、聯(lián)動(dòng)的法定程序規(guī)范問題

　　很多地方的同志都強(qiáng)烈要求將應(yīng)急管理的體制機(jī)制問題作為重要課題進(jìn)行研究。政府各部門在應(yīng)急管理工作領(lǐng)域存在的主要問題有：一是職責(zé)劃分的問題，諸如水利部門在防洪工作方面與國土資源部門在預(yù)防地質(zhì)災(zāi)害如山洪、泥石流方面如何分工協(xié)調(diào)，民政部門如何開展城市救災(zāi)以及全社會(huì)的減災(zāi)防災(zāi)工作等。二是資源整合問題，例如如何整合部門資源、如何利用社會(huì)資源、如何建立部門聯(lián)動(dòng)和區(qū)域合作，由哪個(gè)部門來統(tǒng)籌考慮應(yīng)急管理資源的網(wǎng)絡(luò)化有機(jī)結(jié)合等。三是程序規(guī)范問題，目前，基層應(yīng)急管理部門職能既有重疊又有空白，應(yīng)從程序規(guī)范或制度約束中提煉出應(yīng)急管理的基本原則、應(yīng)急程序、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)及職能定位、應(yīng)急管理的監(jiān)督、指揮體系專業(yè)化、預(yù)案管理動(dòng)態(tài)化、聯(lián)動(dòng)體系規(guī)范化等問題的研究。

　　（五）中國特色政治體制下執(zhí)政黨與政府在應(yīng)急管理工作中的制度安排問題

    一些基層政府的同志提出，應(yīng)急管理決策需要法律依據(jù)和法律授權(quán)，需要明確責(zé)任人，實(shí)際工作中執(zhí)政黨的負(fù)責(zé)人不可能不出現(xiàn)在突發(fā)事件的第一線，有時(shí)也不可能不做出決策，那么如何界定政府負(fù)責(zé)人的處置責(zé)任需要從法律層面或制度層面加以明確。要在充分考慮中國特色和特殊國情的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)政治體制和應(yīng)急管理關(guān)系的研究，避免應(yīng)急管理與政治體制兩張皮，構(gòu)建有中國特色的應(yīng)急管理學(xué)。

　　（六）地方政府與中央企業(yè)以及軍隊(duì)、武警之間在應(yīng)急管理工作領(lǐng)域的關(guān)系問題

　　我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確了以基層政府為主應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的原則，但是目前基層政府的處置權(quán)限和能力都非常有限，不僅不可能及時(shí)有效調(diào)動(dòng)本地區(qū)的部隊(duì)?wèi)?yīng)急資源，甚至難以調(diào)動(dòng)本地區(qū)的中央企業(yè)資源。需要研究緊急處置權(quán)，包括授權(quán)程序、情況判斷、法律責(zé)任等。

　　（七）應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)問題

　　我國的應(yīng)急救援隊(duì)伍有相當(dāng)一部分是企事業(yè)單位所屬的救援隊(duì)伍（如礦山、危險(xiǎn)品、醫(yī)療急救等），分布最廣的當(dāng)屬政府所屬的消防部隊(duì)。新的消防法賦予消防隊(duì)伍很多新的應(yīng)急救援任務(wù)，但消防作為專業(yè)的救滅火隊(duì)伍，在一些急救專業(yè)技能方面還不能適應(yīng)，主要體現(xiàn)在隊(duì)伍不夠?qū)I(yè)，憑經(jīng)驗(yàn)、憑主觀能動(dòng)性開展應(yīng)急工作。受兵役法服役期的制約，消防戰(zhàn)士流動(dòng)性大，隊(duì)伍不穩(wěn)定，難以完成一些專業(yè)訓(xùn)練和穩(wěn)定專業(yè)力量，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)消防隊(duì)伍在應(yīng)急救援工作中的地位與作用的研究。

　　（八）應(yīng)急裝備的產(chǎn)業(yè)政策問題

　　在江西昌河飛機(jī)工業(yè)公司的調(diào)研中了解到，該公司生產(chǎn)的直升機(jī)在應(yīng)急管理領(lǐng)域有著寬廣的應(yīng)用前景。但由于國家的某些政策，例如空域管制和市場管制，目前直升機(jī)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用還需要進(jìn)行深入的研究。直升機(jī)僅僅只是一種交通運(yùn)輸裝備，應(yīng)急裝備還應(yīng)包括監(jiān)測預(yù)警裝備、指揮通信裝備、搶險(xiǎn)救援裝備、生命救援裝備等，這些應(yīng)急裝備的研發(fā)和推廣都需要政策支持。

　　幾點(diǎn)思考和建議

　　（一）應(yīng)急管理的學(xué)科建設(shè)和培訓(xùn)要圍繞中心，服務(wù)大局，要以政府應(yīng)急管理工作面臨的問題為課題

　　 應(yīng)急管理的學(xué)科建設(shè)和培訓(xùn)都是為了提高政府的應(yīng)急管理能力，因此，學(xué)科建設(shè)的選題和培訓(xùn)內(nèi)容的選擇都應(yīng)該以政府應(yīng)急管理工作的實(shí)際問題為導(dǎo)向。學(xué)科建設(shè)和培訓(xùn)一方面要從政府應(yīng)急管理工作實(shí)際問題中總結(jié)、梳理、提煉新的理論知識(shí)，另一方面應(yīng)該為政府應(yīng)急管理工作實(shí)際提供理論指導(dǎo)和智力支持。

　　（二）要逐步深化對(duì)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)的認(rèn)識(shí)

　　應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)的問題是一個(gè)很新的課題，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)很多各方面的專家都十分關(guān)心這個(gè)課題，但是尚未形成對(duì)應(yīng)急管理學(xué)科的共識(shí)。可以說，至少在國內(nèi)各方面的研究者對(duì)應(yīng)急管理學(xué)科領(lǐng)域的研究都還處在相同的起跑線上。應(yīng)急管理學(xué)科的發(fā)展，還有待于我們在對(duì)應(yīng)急管理實(shí)踐進(jìn)行廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上逐步深化認(rèn)識(shí)。

　　（三）要有針對(duì)性地開展應(yīng)急管理培訓(xùn)

　　應(yīng)急管理培訓(xùn)的目的是要提高學(xué)員的應(yīng)急管理能力，應(yīng)急管理培訓(xùn)的效果要能夠經(jīng)得起應(yīng)急管理實(shí)踐的檢驗(yàn)。要提高應(yīng)急管理培訓(xùn)的針對(duì)性：一是要對(duì)培訓(xùn)對(duì)象的崗位職責(zé)具有透徹的了解；二是要對(duì)培訓(xùn)對(duì)象面臨的問題具有深刻的把握；三是要選擇好適合培訓(xùn)對(duì)象特點(diǎn)的培訓(xùn)方式。因此，提高針對(duì)性的有效途徑就是深入、廣泛、持久的調(diào)研。

　　（四）要堅(jiān)持深入基層貼近實(shí)際進(jìn)行調(diào)研

　　在調(diào)研中我們強(qiáng)烈感受到，坐在辦公室里看材料，很難了解真實(shí)工作狀況，很難把握推進(jìn)應(yīng)急管理工作的要點(diǎn)。只有深入實(shí)際，才能深化認(rèn)識(shí)。只有廣泛聽取意見，才能拓寬認(rèn)識(shí)。只有積累總結(jié)各種意見，才能提高認(rèn)識(shí)。應(yīng)該把“問政于民、問計(jì)于民、問需于民”經(jīng)常化、制度化。