針對應急預案編制與管理中存在的問題，按照安全監管總局領導同志關于推動應急預案“簡明化、卡片化、專業化”，實現應急預案“簡明、易記、科學、好用”的要求，自2013年4月開始，國家安全生產應急救援指揮中心（以下簡稱“應急指揮中心”）在中石化集團天津石化公司、神華集團神東公司開展了應急預案優化試點工作，取得了積極成效。
一、試點背景
近年來，安全生產應急預案體系基本建立，預案數量質量逐步提高，在事故搶險救援中發揮了重要作用，并為應急管理體制機制法制建設奠定了良好基礎。同時，通過預案演練，推動各地各單位檢驗預案、完善準備、鍛煉隊伍、磨合機制，增強應急意識，提高應急能力。
當前在應急預案體系建設工作中存在的最大問題是許多應急預案針對性、實用性和可操作性不夠強。具體表現在：應急預案編制方面風險評估不到位，規章標準要求應急預案編制前應開展的危險因素辨識工作不落實，特別是對可能造成的次生、衍生事故分析不到位；政企應急預案銜接不到位，存在多頭備案問題；企業不同層級應急預案內容存在重疊現象，集團公司、母公司預案中把大量所屬公司預案中的應急處置措施列入其中，致使“上下一般粗”；對應急預案實施情況的檢查不夠，尤其是發生事故后，對應急預案的總結評估和責任倒查沒有落實。同時，預案演練面向基層、貼近實戰不夠。具體表現在：應急演練活動進展不平衡；應急演練質量不高；相關規章標準建設相對滯后，等等。
為適應經濟社會發展對安全生產的要求，進一步提高應急預案編制質量，切實增強實用性，使應急演練面向基層、貼近實戰，應急指揮中心在過去將近一年半的時間里在中石化集團天津石化公司、神華集團神東公司開展了應急預案優化試點工作，以便為全面提升安全生產領域應急預案質量探索路徑、積累經驗。
二、主要做法
?。ㄒ唬┚奶暨x試點企業。危化、煤礦是兩大重點高危行業，是安全生產尤其是應急預案管理的重中之重。中石化集網天津石化公司、神華集團神東公司分別是這兩個行業的骨干企業，具有代表性，且這兩個企業具有較好的安全生產基礎，尤其是在應急預案編制與管理方面走在全行業的前列。神華集團及其神東公司在風險預控管理體系推廣方面具有扎實的基礎，中石化集團及天津石化公司在現場處置方案方面具有良好的基礎。
?。ǘ┥钊肫饰鲱A案中的問題。應急指揮中心多次會同中石化集團安全環保部有關同志專程赴天津石化公司，深入企業車間，對中石化集團及天津石化公司、化工廠應急預案，大芳烴車間現場處置方案進行了深入解剖、研究；多次會同神華集團安監局有關同志專程赴神東公司，深入煤礦井下調研，對神華集團及神東公司、上灣煤礦應急預案，上灣煤礦現場處置方案進行了深入解剖、研究，分析預案編制與管理中存在的問題。
（三）系統開展應急預案優化。應急指揮中心多次在試點企業召開由其集團公司、所屬工廠（煤礦）、車間（區、隊）有關應急預案負責人和員工，以及有關?。▍^）安監部門、專家參加的專題會議，針對存在的問題，對原預案逐條逐款地進行分析，提出調整、完善意見，形成優化后的預案。同時，在此基礎上專題召開由部分省級安監局、煤監局以及中央企業應急管理部門負責人、有關專家參加的會議，進一步研究解決的對策措施，不斷優化應急預案。
?。ㄋ模┓诸惤碧幹每?。在對目前個別企業尤其是試點企業應急處置卡充分研究的基礎上。匯總企業各層級有關應急預案負責人和員工及一些專家的意見設計出面向企業不同層級應急組織機構功能組，負責人的應急處置卡和展示現場處置方案或其要點的應急處置卡。
?。ㄎ澹┏掷m檢驗完善應急預案。應急指揮中心指導試點企業對優化后的應急預案開展演練，發現存在的問題，并作進一步的修改完善。持續優化應急預案、應急處置卡。同時，對兩個試點企業優化預案、現場處置方案和應急處置卡等全部成果材料，征求應急指揮中心各部門及礦山中心的意見，并對回復的意見逐條認真研究，采納吸收。
（六）科學分析問題，評估成果。多次召開由部分省級安監局、煤監局以及部分中央企業、地方企業應急管理部門負責人、有關專家參加的應急預案優化座談會和專家論證會，研究預案優化工作中的重要理論和實踐問題，分析評價預案優化試點成果，指明試點成果推廣應用的方向和步驟。
?。ㄆ撸┯行蛲苿釉圏c成果推廣應用工作。去年12月，召開由神華集團、中石化集團、中國鋁業公司、中建總公司、國家電網公司、首鋼集團公司等中央企業、地方企業以及北京市、河南省安監局應急管理部門負責人參加的應急預案優化擴大試點座談會。擬于今年底明年初在天津石化公司召開全國應急預案優化現場會，組織全國企業開展新一輪的應急預案修編工作。
三、取得的成效
（一）企業現有應急預案大幅簡化，增強了實用性。在保持國標《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則“（GB／T29639—2013）確定的應急預案體系不變的前提下，按照《突發事件應急預案管理辦法》和即將頒布的部門規章《生產安全事故應急預案管理辦法》（修訂）的規定，試點企業結合各自實際情況，將生產安全事故專項應急預案并入生產安全事故綜合應急預案。同時，梳理和明晰了企業不同層級間應對事故的職責和措施，有效避免了母公司大篇幅寫入子（分）公司應急處置措施的現象。
從兩個試點企業的實踐看，效果明顯。原來20多萬字的應急預案文本減到不足2萬字，附件內容也不同程度有所減少。
（二）編制了符合行業特點各具特色的現場處置方案?，F場處置方案是防止和遏制重特大事故發生的有效措施。編制高水平的、實用性強的現場處置方案并經常演練，至關重要。通過試點，深入分析行業事故應急處置特點、歸納編制符合不同行業特點的企業現場處置方案，對本行業企業有很大的指導借鑒作用。
?。ㄈ┦崂硪幏读瞬煌瑢蛹壍膽碧幹每ā碧幹每ū旧聿⒉皇菓鳖A案，它是應急預案的延伸和有益補充。目前在試點企業中主要有兩種類型應急處置卡，一種用以展示現場處置方案或其要點，另一種則用以展示企業不同層級應急組織機構功能組，以及負責人在事故處置的預警及信息報告、應急響應、后期處置中所采取的行動措施。日常工作中，無論是企業各層級負責人及各部門員工，還是車間、班組的員工，都可以隨時在工余時間學習、熟悉應急處置卡的內容，遇到緊急情況時可及時處置，必要時也可再將其拿出來快速瀏覽，進一步提高了應急預案的可操作性。
（四）嚴格要求企業預案必須附有風險評估結果和應急資源調查清單。以往應急預案實用性不強、針對性不足的根本原因在于企業沒有扎實開展風險評估或風險評估、應急資源調查工作不到位。
本次試點企業均認真開展了風險評估和應急資源調查工作，其應急預案附件均附有規范的風險評估結果和應急資源調查清單。
（五）加強政企預案銜接與聯動，明確了應急響應分級。應急預案總則中增加“銜接預案”，在做好企業不同層級應急預案銜接的基礎上，突出強調不同層級企業與相應地方政府應急預案的銜接，以便強化應急聯動。明確企業應急響應級別可按照事故是否超出廠區范圍、自身應急能力能否滿足應急處置需要、危及人員數量等因素綜合劃定。在企業不同層級應急預案中明確了應急響應啟動的條件。
?。娀耸鹿驶螂U情發生后第一時間現場應急處置工作。充分吸取近年來發生的一些重特大事故的教訓，在應急預案尤其是現場處置方案中明確要求，發生事故或險情后，企業要立即啟動應急響應，在確保安全的前提下組織搶救遇險人員，控制危險源，封鎖危險場所，杜絕盲目施救，防止事態擴大；明確并落實生產現場帶班人員、班組長和調度人員直接處置權和指揮權，在遇到險情或事故征兆時立即下達停產撤人命令，組織現場人員及時、有序撤離到安全地點，減少人員傷亡。
四、下一步工作思路
?。ㄒ唬┓e極推進應急預案管理理念創新。牢固樹立“應急演練是應急預案管理工作重要抓手”的理念，將應急演練作為應急預案制修訂、宣教、培訓、評估，以及鍛煉各類應急救援人員能力、完善應急救援各項準備的重要手段和方法，以應急演練促進應急預案管理工作上水平。特別是，要將應急演練作為安全生產應急預案執法檢查的重要手段加以應用。今年以來，應急指揮中心在河北、山東、四川等地開展了“四不兩直”（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待、直奔基層、直插現場）暗查暗訪活動，隨機直接到所檢查企業，設定企業車間事故情景，要求企業按照預案迅速進行處置，開展應急演練，借此直接考察檢驗企業安全生產應急預案管理的真實情況，取得了良好的效果。在此基礎上，擬制定《應急管理“四不兩直”暗查暗訪工作制度》，規范應急管理“四不兩直”暗查暗訪工作。
?。ǘ┓e極推進應急預案管理思路創新。以習近平總書記、李克強總理等中央領導同志系列重要講話精神為指導，以貫徹“應急處置能力是國家治理能力的重要組成部分”為總要求，堅持問題導向，深化預案試點，強化創新思維，落實預案責任，推進預案管理，加強監察執法，樹立“預案不完善就是隱患、培訓不到位就是隱患、演練不到位就是隱患”的理念，通過抓風險評估、抓培訓演練、抓總結評估，促進預案優化、促進預案應用、促進政企銜接，推動應急預案“簡明化、卡片化、專業化”，應急演練“面向基層、貼近實戰”，實現應急預案“簡明、易記、科學、好用”。到2014年底，修訂實施《生產安全事故應急預案管理辦法》，召開應急預案優化工作現場會，部署各級政府及生產經營單位應急預案修訂工作；2015年底，全面開展地方各級政府及各類生產經營單位安全生產應急預案修訂工作，整體推動應急預案管理責任體系、規章標準體系、培訓演練體系、監督執法體系建設；2016年底，完成地方政府及各類生產經營單位應急預案修訂工作，全面建立應急預案管理四大體系。
（三）積極推進應急預案管理規章制度創新。一是擬制訂《生產經營單位生產安全事故應急預案管理十條規定》，對應急預案編制、評審、備案、培訓、演練、評估、銜接等作出嚴格的規定。二是完善應急預案備案制度，將風險評估結果和應急資源清單增加為備案審查要件，并盡快出臺風險評估、應急資源調查相關標準，督促企業編制應急預案前開展全面的風險評估和應急資源調查，充分辨識車間、崗位以及重大危險源危險因素及其可能引發的次生、衍生事故。三是完善并實施應急預案評估制度，對應急預案編制、培訓、演練等管理工作進行定期工作評估和事故后的應急預案執行情況評估，及時修訂完善預案，實現應急預案的動態管理和應急能力的持續提升，并將預案及其執行情況評估作為日常監督檢查的重要手段和事故責任追究的重要依據。
（四）積極推進應急預案應用載體創新。企業預案和政府預案均可用應急處置卡來展示。企業的兩種類型應急處置卡在兩個試點企業已取得良好應用效果，在其它一些高危行業企業也得到一些應用。在政府及其部門預案中只有一種類型應急處置卡，即不同層級政府及其部門應急組織機構功能組，以及負責人在事故處置的預警及信息報告、應急響應、后期處置中所采取的行動措施用卡片的形式來展示。及時總結、分析應急處置卡使用中存在的經驗和教訓，在不斷完善的基礎上在?；?、煤礦等9個重點行業企業推廣，進而在其它企業和政府有關部門推廣，進一步提高應急預案的針對性、實用性和可操作性。
（五）積極推進應急預案管理方法手段創新。一是積極推廣實戰化“雙盲”演練（不預告時間、不預告地點）。規范“雙盲”演練這一節約高效安全的新型應急演練方式的應用，尤其是在生產經營單位一線班組、車間的應用。以典型事故案例為藍本，分行業建立應急預案演練情景數據庫。二是積極探索組織開展應急演練競賽活動。針對不同地區、不同行業（領域）典型事故類型，組織相關專家設置事故情景和內容，制定實戰演練考核評估機制，建立健全考核評估標準，在國家、地方各級政府層面分別組織開展演練競賽活動。三是在中石化集團天津石化公司和神華集團神東公司試點的基礎上，擬在天津濱海新區召開全國安全生產應急預案優化現場會。并繼續在?；?、煤礦等9個重點行業50家中央和地方企業，組織開展應急預案優化試點工作。四是開展應急預案管理中歐項目試點工作。會同國家行政學院應急管理培訓中心，依托中歐臺作項目在天津濱海新區開展應急預案培訓及演練試點工作。
作者簡介：
雷長群，博士，教授級高級工程師，國家安全生產應急救援指揮中心巡視員。
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