我國環(huán)境保護(hù)制度的制度變遷與績效
環(huán)境制度分為管制制度和經(jīng)濟(jì)激勵制度。理論與實踐證明，管制制度向經(jīng)濟(jì)激勵制度轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的一個自然結(jié)果，在不同國家具體實踐歷程有所不同。在我國，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系正在逐步完善，隨著科學(xué)發(fā)展觀的不斷落實，未來環(huán)境保護(hù)制度的趨向必然是激勵型的制度安排替代管制制度的主導(dǎo)地位。目前，我國已經(jīng)確立了“預(yù)防為主，防治結(jié)合”、“誰開發(fā)，誰養(yǎng)護(hù)，誰污染，誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策，形成了一套較為完整的環(huán)保制度體系，這些戰(zhàn)略政策和管理制度的實施，使我國從總體上避免了經(jīng)濟(jì)快速增長條件下環(huán)境狀況急劇惡化的局面，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善，促進(jìn)了改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展。
環(huán)境保護(hù)的管制制度安排與績效
環(huán)境保護(hù)的管制制度又稱命令——控制型制度，是我國占據(jù)主導(dǎo)地位的環(huán)境制度安排，突出特點是以直接管制與行政命令為主，制度實施過程中政府扮演主角，在宏觀政策的制定或微觀環(huán)境的監(jiān)督都由政府直接操作，社會力量和市場作用發(fā)揮的空間有限;在制度執(zhí)行過程中，政府往往采取直接禁止、制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、限期改進(jìn)、處以罰款、勒令停工、甚至制裁等行政管制措施，控制經(jīng)濟(jì)主體危害環(huán)境的行為。目前，我國管制制度包括環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、城市綜合整治定量考核制度、排放污染物許可制度、污染物集中控制制度、限期治理制度、污染物總量控制、區(qū)域限期達(dá)標(biāo)或限期關(guān)停企業(yè)的命令等，大部分已獲得了正式的法律制度地位。
(一)我國環(huán)境保護(hù)管制制度安排的特點與問題
政府主導(dǎo)的管制制度安排為主體。在我國的環(huán)保制度中，環(huán)境制度建構(gòu)的主體是政府，而不是社會公眾，政府行政干預(yù)和控制為主的管制制度安排占據(jù)了主要地位，而具有經(jīng)濟(jì)激勵作用的環(huán)境制度安排則很有限，市場化程度較低，僅是法規(guī)制度和行政命令的補(bǔ)充。政府行為貫穿于環(huán)境保護(hù)的各個領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，微觀經(jīng)濟(jì)主體則是環(huán)保制度的被動接受者和被監(jiān)督者，公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式、渠道較少。消費者和企業(yè)缺乏自覺遵守制度的激勵，一旦制度出現(xiàn)了漏洞或監(jiān)管不力，環(huán)境保護(hù)上的機(jī)會主義便會出現(xiàn)。
環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互兼顧。我國環(huán)保制度屬于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧型而非環(huán)境優(yōu)先型，考慮環(huán)境保護(hù)目標(biāo)需要的同時，更加關(guān)注環(huán)境制度對生產(chǎn)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)承受能力及技術(shù)可行性，相應(yīng)治理措施的規(guī)范不夠嚴(yán)格，對污染損害行為施加的壓力不夠，在環(huán)境制度中表現(xiàn)為環(huán)境對經(jīng)濟(jì)的妥協(xié)或讓步。當(dāng)然，這一特點與中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段直接相關(guān)，在人均收入較低的現(xiàn)實國情下，單提“環(huán)境優(yōu)先”不現(xiàn)實，但當(dāng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以兼顧的，有可能犧牲環(huán)境而保障經(jīng)濟(jì)增長，即客觀上放棄部分環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境福利保障經(jīng)濟(jì)增長。
缺乏正向激勵的制度安排。環(huán)境破壞只是—種表象，破壞環(huán)境的行為主要源于經(jīng)濟(jì)利益，現(xiàn)行環(huán)保制度重規(guī)制而輕激勵、重收費而輕防治、重懲罰而輕獎勵的特點，致使有令不行、有禁不止，利益機(jī)制的缺失直接導(dǎo)致了環(huán)境資源的惡化。低額度的收費標(biāo)準(zhǔn)和罰款，使企業(yè)交納排污費等于購買了合法的排污權(quán)，不僅沒有有效規(guī)制排污企業(yè)，反而激勵了對環(huán)境的破壞。
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)整齊劃一?，F(xiàn)行環(huán)境規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)主要以大企業(yè)為參照制訂，而我國是一個區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的大國，成千上萬的中小企業(yè)遍布全國，卻被要求執(zhí)行一個共同的國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，雖然單個企業(yè)的污染物排放量不多，但總量很大，難以有效管制過于分散的中小企業(yè)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，而忽視地區(qū)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及企業(yè)治理成本的差異，從而導(dǎo)致效率不高和社會不公平。
典型的末端治理。我國在理論上建立了預(yù)防為主、源頭控制的治理原則，但實踐中只能做到“末端控制”或是“末端控制下的預(yù)防”，環(huán)境制度安排大多是危害發(fā)生后再實施的治理，污染防治與生產(chǎn)、消費脫節(jié)，環(huán)境保護(hù)囿于被動應(yīng)付，增加了環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境治理的成本。同時，生產(chǎn)全過程控制及產(chǎn)品生命周期生態(tài)化管理，在發(fā)展戰(zhàn)略選擇中基本上處于起步階段，實踐中依然是“先污染后治理”的模式。
目標(biāo)的宏偉性、抽象性與操作系統(tǒng)的模糊性。我國的環(huán)保制度帶有強(qiáng)烈的理想主義色彩，與其說是約束人們行為的法律，不如說是一個奮斗綱領(lǐng)。由于目標(biāo)過于宏偉及抽象，在實踐中很難被有效執(zhí)行。
(二)我國環(huán)境保護(hù)管制制度安排的績效分析
環(huán)境保護(hù)的管制制度安排優(yōu)勢。管制制度采用行政命令直接控制經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境行為，制定具有法律強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)明確，具有立竿見影的環(huán)境效果。管制制度在消除外部性方面具有較大的確定性、權(quán)威性、直接性、強(qiáng)制性和高效性的特點，曾對我國的環(huán)境保護(hù)起到積極作用。對有害物質(zhì)的控制，在生態(tài)敏感地帶的禁止開發(fā)活動，在污染源數(shù)量相對較少情況下的管理，行政手段更為有效和簡單。
環(huán)境保護(hù)的管制制度安排缺乏效率。管制制度設(shè)計的各污染源統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)，忽略了不同企業(yè)間的技術(shù)差異和污染控制成本的差異，使之無法在達(dá)標(biāo)的同時實現(xiàn)污染控制成本的節(jié)省;政府為制定有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、控制污染排放信息，需要耗費大量財力搜索企業(yè)排污的信息，大量的信息成本使管制失去了應(yīng)有的效率，而企業(yè)缺乏治理動機(jī)，難以提供準(zhǔn)確信息，影響了制度安排的有效性;剛性的標(biāo)準(zhǔn)難以對變化的環(huán)境和技術(shù)及時作出反應(yīng)，缺乏靈活性和應(yīng)變性，不利于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)革新;企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與政府的環(huán)保目標(biāo)并不一致，由于信息不對稱，大量小而分散的污染源很難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)可能夸大防治污染的成本而少報排污量，或采取不正當(dāng)?shù)氖侄我?guī)避監(jiān)管，由此導(dǎo)致環(huán)境污染治理的預(yù)期效果并不理想。 環(huán)境保護(hù)的激勵制度安排與績效
我國的環(huán)境制度大多數(shù)是在計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下制定，在市場經(jīng)濟(jì)體制下繼續(xù)運行，體制沖突不可避免，制度效力大大減弱。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，環(huán)境問題凸顯，管制制度已經(jīng)不能適應(yīng)管理對象行為的迅速變化，而同市場經(jīng)濟(jì)體制具有“先天同質(zhì)性”的經(jīng)濟(jì)激勵制度由于靈活彈性的實施方式可以較好地兼顧差異，可以彌補(bǔ)這一缺陷。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀的實施，運用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境成為環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，也成為當(dāng)前環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境管理部門研究和實踐的新領(lǐng)域。
(一)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵制度安排的特點與問題
經(jīng)濟(jì)激勵制度體系不完善。我國的經(jīng)濟(jì)激勵制度種類較多，以稅收手段、收費制度和財政手段為主體，但缺乏配套措施，并沒有起到應(yīng)有的作用。中國人民銀行要求金融機(jī)構(gòu)“不符合環(huán)保規(guī)定的項目不貸款”，由于沒有配套措施，這項制度并沒有得以實施。我國也建立了差別稅收政策，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國的差別稅收政策種類較少、應(yīng)用領(lǐng)域較窄;環(huán)境稅收制度仍處于初創(chuàng)階段(理論研究階段);生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費、排污許可證交易、廢物加收押金制度、環(huán)境資源核算、污染責(zé)任保障仍處于起步階段。排污權(quán)交易制度發(fā)放了排污許可證，從1991年開始，排污權(quán)交易試點，并未進(jìn)入到排污權(quán)交易階段;國際上行之有效的押金——退款制度也未實施，這表明，我國環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵制度建設(shè)不平衡，市場機(jī)制的調(diào)節(jié)潛力難以充分發(fā)揮。
經(jīng)濟(jì)激勵制度的負(fù)激勵?，F(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)激勵制度應(yīng)用面窄，缺乏深度，對污染主體的約束力不夠，表現(xiàn)為收費項目不全，收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分排污收費標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運行成本的25%左右，某些項目的收費甚至不到污染治理成本的10%，導(dǎo)致各地不同程度地存在“繳排污費、買排污權(quán)”的現(xiàn)象，難以發(fā)揮對企業(yè)環(huán)境保護(hù)的激勵作用，無法真正實現(xiàn)促進(jìn)排污單位合理利用資源、減少污染物排放量、改善環(huán)境質(zhì)量的目的。
經(jīng)濟(jì)激勵制度的作用發(fā)揮主要依賴于行政法規(guī)命令，而模擬市場作用方式的經(jīng)濟(jì)手段不多，這主要受傳統(tǒng)慣性和路徑依賴的影響;預(yù)防性的經(jīng)濟(jì)手段缺乏，末端罰款所占的比重最大。據(jù)統(tǒng)計，在國家、省、市級的有關(guān)法規(guī)中，罰款的項目多達(dá)100多項。
(二)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵制度安排的績效
間接管理的有效性。經(jīng)濟(jì)激勵制度以市場為基礎(chǔ)，通過改變市場信號，把保護(hù)和改善環(huán)境的責(zé)任從政府轉(zhuǎn)交給環(huán)境責(zé)任者，同時把環(huán)保行為選擇的決策權(quán)也交給他們，通過影響經(jīng)濟(jì)主體的利益，引導(dǎo)其改變行為，這適合于具有不同條件、能力和發(fā)展水平的微觀經(jīng)濟(jì)主體。對政府來說，修改和調(diào)整一種收費總比調(diào)整一項法律或規(guī)章制度更加容易和快捷，不需要全面監(jiān)控經(jīng)濟(jì)主體的微觀活動，從而大大降低了政策執(zhí)行成本;對污染者來說，可以根據(jù)有關(guān)的收費情況進(jìn)行行為選擇，使環(huán)境管理更加靈活而有效。
利益的有效協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)激勵制度實行“污染者付費原則”，可以有效地籌集環(huán)境保護(hù)所需要的資金，可投資于對環(huán)境有利的項目，還可以用于糾正不利于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境行為，對于環(huán)保資金短缺的國家來說，這一點尤其具有吸引力。對微觀經(jīng)濟(jì)主體而言，可以自主選擇以最少的成本而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，使得經(jīng)濟(jì)主體有動力改變危害環(huán)境的行為。
經(jīng)濟(jì)激勵制度的有限性。經(jīng)濟(jì)激勵制度的制定受到政策可接受性、相關(guān)政策的制約、管理的可行性、公平性的考慮、對市場競爭力的擔(dān)心、產(chǎn)業(yè)政策等方面的影響，具體的實施，要求具備比較完備的市場體系、相應(yīng)的法律保障、配套的規(guī)章和機(jī)構(gòu)、相應(yīng)的數(shù)據(jù)和信息等條件。由于現(xiàn)階段我國實施條件的不完善使得環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵制度安排的績效大打折扣。
研究表明，政府力量與市場力量最終無法從根本上解決環(huán)境污染問題，單純的市場與政府二元化取向已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)與治理發(fā)展的需要，任何單一的制度設(shè)計無法適應(yīng)環(huán)境這一公益物品的多樣性和環(huán)境保護(hù)的多樣需求。因此，實施制度創(chuàng)新，建立復(fù)合多樣的環(huán)境保護(hù)激勵制度來解決環(huán)境問題，勢在必行，但在現(xiàn)階段，現(xiàn)有的環(huán)境制度尚不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下有效地保護(hù)環(huán)境資源的要求。環(huán)境保護(hù)制度的近期發(fā)展趨勢是加強(qiáng)對激勵制度的運用，充分利用市場機(jī)制應(yīng)是我國今后進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)制度的核心理念，通過把市場機(jī)制與政府干預(yù)的有機(jī)結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)與懲罰約束經(jīng)濟(jì)主體實施環(huán)境保護(hù)行為，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善信息公開和公眾參與制度，有效的制訂和實施與之相配套的宏觀政策、法規(guī)和制度，通過政府、市場與社會的多方努力，會使環(huán)境保護(hù)制度真正發(fā)揮效力。
