煤礦安全監(jiān)察中存在問題的探討

煤礦安全監(jiān)察機(jī)制建立3年多了，各級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，特別是辦事處這級充分履行職責(zé)，切實(shí)深入到礦區(qū)千米井下進(jìn)行監(jiān)察，取得了明顯的成效，全國煤礦安全狀況明顯好轉(zhuǎn)，為煤礦安全生產(chǎn)做出了應(yīng)做的貢獻(xiàn)，但我在安全監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)我們的工作存在一些問題，這些問題影響著安全監(jiān)察工作的深入開展。

1 安全認(rèn)識上存在的問題

很多人認(rèn)為國有煤礦的安全狀況比鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦好，很多統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從表面上的確如此，其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦從2000年暴風(fēng)驟雨般的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦整治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全狀況得到了很大的提升。在整治之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全事故的確是讓人觸目驚心，而在2002年底后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全狀況大大好轉(zhuǎn)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦狀況不好的影響一直在人們的思想中根深蒂固。殊不知這里存在一個如何比較的問題，目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的總量仍然比國有煤礦多得多，如果按事故起數(shù)在國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦之間來比較，的確鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦要多一些，如2002年宜春辦事處轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)生19起傷亡事故，國有煤礦16起。如果按事故數(shù)占煤礦中的比例來比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦有288個，約是6.5%；而國有煤礦28個，約是57％。從這方面來比較事故機(jī)率國有煤礦比鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦高。2002年轄區(qū)內(nèi)死亡人數(shù)63人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦38人，國有煤礦25人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的總量是國有煤礦的10倍多，而死亡人數(shù)只相差13人，約1.5倍。重大事故鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦1起，死亡16人，國有煤礦3起，死亡11人。從這些數(shù)字可以說明，國有煤礦的安全形勢與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦相比，是不容樂觀的。

筆者在煤礦安全監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)，國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦均存在安全投入不足，安全設(shè)施、裝備老化，安全責(zé)任制不健全，安全管理混亂，煤礦安全培訓(xùn)不到位的現(xiàn)象。就是技術(shù)力量上國有煤礦稍微好一點(diǎn)。因此，我們在安全認(rèn)識上不能產(chǎn)生偏頗，對國有煤礦放松“警惕”的思想，會導(dǎo)致監(jiān)察工作產(chǎn)生盲目樂觀的思想傾向。

2 認(rèn)為國有煤礦的安全培訓(xùn)搞得比較好職工的素質(zhì)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦高

國有煤礦安全培訓(xùn)工作一直是機(jī)構(gòu)比較健全、有一定師資、有一定的場所，開展培訓(xùn)也較正常，在大家眼中似乎是培訓(xùn)工作搞了這么多，人員也參加了培訓(xùn)，或多或少總學(xué)習(xí)到了不少安全和法律知識吧，其實(shí)不然，效果卻是很不理想。

從2002年開始，按照“教考分離，分級實(shí)施”的培訓(xùn)原則，培訓(xùn)由煤礦安全培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)，考核由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。到目前為止，我們辦事處已經(jīng)培訓(xùn)了近5000多人，在監(jiān)考、閱卷過程中我發(fā)現(xiàn)國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的職工都差不多。甚至有的還不如鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，在我們轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦來參加特殊工種培訓(xùn)的，在新余有研究生學(xué)歷的、有中專學(xué)歷的、有原來在國有煤礦當(dāng)總工程師的。而國有煤礦則許多是開張證明有初中學(xué)歷。國有煤礦職工的及格率并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦高。可見，過去企業(yè)搞的煤礦安全培訓(xùn)，只是一種過場，一種形式，學(xué)習(xí)了不論通過不通過都要發(fā)證。一位在國有煤礦從事安全培訓(xùn)工作的老師，就一語道破天機(jī)：煤礦送來培訓(xùn)，培訓(xùn)及不及格，職工回去必須做這個工種。上面領(lǐng)導(dǎo)有話，能讓他不及格？從搞培訓(xùn)的工作過程中使我對培訓(xùn)有了較深的了解。

看來，國家實(shí)行教考分離，是搞好煤礦生產(chǎn)最基本、最有意義的重大舉措，應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入開展下去。人員素質(zhì)的高低是煤礦安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)，這種對國有煤礦安全培訓(xùn)較鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦“放心”、對國有煤礦人員素質(zhì)較鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦“過硬”的思想，是煤礦安全狀況的潛在危害，應(yīng)該引起煤礦安全監(jiān)察部門的高度重視。

3 事故責(zé)任人處理輕重懸殊

《煤礦安全規(guī)程》這部煤礦安全生產(chǎn)的規(guī)范大典，經(jīng)過反復(fù)地修改，于2001年頒布了新版，為煤礦創(chuàng)造了平等的地位，統(tǒng)一了安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，這個是符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的。也就是說國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦是處于同一平等的地位，但是目前在事故處理上不是在同一地位上。我在事故調(diào)查處理過程中發(fā)現(xiàn)，對事故責(zé)任人的處理，一個輕一個重，這是很不公平的現(xiàn)象。現(xiàn)在對國有煤礦的責(zé)任人的處理還是沿用過去行政處分的規(guī)定，即：警告、降級、記過、記大過等，并且1~2人的事故，不管是違章指揮、還是不采取有效措施進(jìn)行處理已知的隱患，一般都不會處理到礦級干部，最嚴(yán)重的處理也就是撤職，但即便是撤職，有的是區(qū)長撤了，當(dāng)書記，書記撤了，當(dāng)區(qū)長；有的是易礦做官；有的是越做越大。舉2個最有諷刺意味的例子，一個國有煤礦的生產(chǎn)礦長因?yàn)?0人的責(zé)任事故撤職不到一年，又到另一個礦當(dāng)安全礦長；曾經(jīng)有位國有重點(diǎn)煤礦的局長戲稱自己大大小小的行政處分已經(jīng)有四五十個，把處分當(dāng)作是件光榮的好事，好象沒有經(jīng)過處分的人就不能當(dāng)官似的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦死亡事故的處理則是真正能觸動礦主，實(shí)際意義上的處理，真正能按四不放過的原則處理到位。現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故責(zé)任人的處理罰款、辭退、追究刑事責(zé)任、吊銷證照等，每種處理都是擊中要害的，再則通過這2年以來的整治，地方政府也很重視對小煤礦的監(jiān)管。如2003年3月2日全國“兩會”期間前夕，有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦撕掉主提升絞車上鎮(zhèn)政府貼的封條，搞井巷修理，結(jié)果出了起死亡1人的頂板事故，結(jié)果礦主被行政拘留了（這并不是事故調(diào)查組的意見。）而國有煤礦嚴(yán)重違章指揮生產(chǎn)發(fā)生1~2人的傷亡事故，最嚴(yán)歷的處理就是撤職、辭退。如，2003年3月6日和3月15日（全國“兩會”期間），某國有煤礦接連發(fā)生死亡責(zé)任事故，而處理卻是輕描淡寫。國有煤礦是國家的，“后臺老板”是國家，有相當(dāng)一部分企業(yè)的管理者，安全思想麻木不仁，安全意識相當(dāng)薄弱，安全責(zé)任心相當(dāng)差，對存在的事故隱患熟視無睹，有的甚至還違章指揮，一旦出了責(zé)任事故處理到他時，他的“后臺老板”里的各個部門都為他開脫，我們辦事處2002年開展事故責(zé)任追究落實(shí)情況的監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)一些重大事故的責(zé)任人的處理，最蒼白無力的行政處分應(yīng)該進(jìn)檔的都沒有進(jìn)檔，應(yīng)該撤職的，仍然在崗位上！到目前為止，國有企業(yè)仍然沿用過去的行政管理體制，有的省局還直接從國有重點(diǎn)企業(yè)選調(diào)干部，所以辦事處一級的安全監(jiān)察員在對國有重點(diǎn)煤礦礦級責(zé)任人的處理時有所顧忌。怕他以后搖身一變成為了自己的領(lǐng)導(dǎo)，對自己“影響”不好。導(dǎo)致了事故責(zé)任人處理上存在偏頗。這種事故處理輕重不同，不僅影響我們的公正執(zhí)法，而且是煤礦安全穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的障礙。

4 監(jiān)察處罰深入程度不一樣

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故嚴(yán)重的名聲在外，很多安全監(jiān)察員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦存在的事故隱患和違法行為往往是舉輕若重，會從重從嚴(yán)處罰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦私有成分占比例重，不論是何種處罰都涉及到他們個人切身的利益，處罰可以達(dá)到當(dāng)事人。而我在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)其實(shí)國有煤礦存在的事故隱患和違法行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦還多，但是國有煤礦的處罰，處罰的只是“國家”，不能處罰到當(dāng)事人，而當(dāng)事人卻“逍遙法外”，比如說：責(zé)令停產(chǎn)整頓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停一天，就象剜了老板心頭的一塊肉，而國有煤礦一些煤礦管理者，他可以慷國家之所概，停吧，這是國家的，關(guān)我私人屁事，更有甚者有的國有煤礦把問題推向煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。有個這樣具體的例子，一個國有重點(diǎn)煤礦所屬的幾個礦井均存在嚴(yán)重的通風(fēng)系統(tǒng)不完善，某辦事處決定責(zé)令這幾個礦井停產(chǎn)整頓，但那個礦務(wù)局的主要領(lǐng)導(dǎo)振振有詞地說：停產(chǎn)整頓可以，系統(tǒng)問題還是短期內(nèi)解決不了，出不了煤，發(fā)不了工資，全局幾萬職工家屬的吃飯問題就成了影響礦區(qū)穩(wěn)定的大事，我們可保證不了礦區(qū)的穩(wěn)定，我們也無法向政府交待，安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)你們看怎么吧？于是責(zé)令停產(chǎn)的處罰根本就執(zhí)行不了，導(dǎo)致該局某礦5個月之內(nèi)發(fā)生2起重大、特大事故，其中第一起事故死亡6人，20多人重傷住院，第二起和第一起事故性質(zhì)基本上是一模一樣，“重復(fù)昨天的故事”導(dǎo)致發(fā)生一起死亡20人的特大責(zé)任事故。尤其是處罰不能到達(dá)礦級以上的當(dāng)事人。比如說：對違法行為的罰款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦不管煤礦出還是私人出，都出在他們自己的身上。而國有煤礦，尤其是礦級管理人員的罰款，有可能往往是單位上幫他出了，連一點(diǎn)罰款都嚴(yán)懲地侵害國家的利益。可見，對國有煤礦的監(jiān)察具有不徹底性，不能深入到位，國有煤礦的監(jiān)察具有不徹底性，不能深入到位，國有煤礦安全狀況得不到根本性、迅速性好轉(zhuǎn)的原因所在之一。煤礦安全監(jiān)察，任重而道遠(yuǎn)。

5 法規(guī)不配套沒有處罰細(xì)則

煤礦安全監(jiān)察新體制已經(jīng)建立差不多4年了，雖然國家也出臺了許多法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)是一個框架性的大規(guī)范，不可能在每一個細(xì)節(jié)上對其性質(zhì)作出界定，適應(yīng)法律法規(guī)上都作出很詳細(xì)的規(guī)定，再加上出臺這些法律法規(guī)的專家畢竟實(shí)踐上有局限，還有許多沒有考慮到的東西。正因?yàn)槿绱耍以诿旱V安全監(jiān)察執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，對煤礦的行為明明是不可取的行為，但是法律或法規(guī)或規(guī)程并沒有提及，是沒有違法或者是違反規(guī)程等。例如：在高瓦斯礦井或突出礦井中，有的煤巷掘進(jìn)工作面的回風(fēng)經(jīng)過另一個煤巷掘進(jìn)工作面的回風(fēng)巷口。這并不違反任何法律法規(guī)、規(guī)定或規(guī)程，你不能對它進(jìn)行處罰，但是這方面有許多血的教訓(xùn)，某局下屬某礦多次發(fā)生過類似一個煤巷掘進(jìn)工作瓦斯突出，災(zāi)害順著風(fēng)波及到了另一個煤巷掘進(jìn)工作面。現(xiàn)在采取所謂區(qū)域性撤人定點(diǎn)放炮制度，但是總是撤人不到位。所以對這個問題作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)來說，是束手無策，其原因是沒有細(xì)化的處罰細(xì)則。

現(xiàn)在煤礦安全監(jiān)察在行政執(zhí)法過程中下達(dá)各種執(zhí)法文書，必須指出違反的法律法規(guī)等的規(guī)定，都必須找到法律依據(jù)，但目前我們執(zhí)法的主要依據(jù)有：《煤炭法》、《礦山安全法》及其《實(shí)施條例》、《安全生產(chǎn)法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《煤礦安全規(guī)程》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等等。《煤炭法》、《礦山安全法》及其《實(shí)施條例》已經(jīng)不適應(yīng)時代發(fā)展的變化，依據(jù)它來執(zhí)法許多條文已經(jīng)不合適了；《安全生產(chǎn)法》是一部安全生產(chǎn)的大法，內(nèi)容豐富、廣博，是法律體系的框架，正因?yàn)檫@樣，里面的規(guī)定是“粗線條的”，用起來就有點(diǎn)難以援引。《煤礦安全監(jiān)察條例》及《煤礦安全監(jiān)察行政處罰暫行辦法》有些很關(guān)鍵的東西卻規(guī)定得太空洞。例如：《煤礦安全監(jiān)察條例》第42條，瓦斯超限作業(yè)應(yīng)該查到1次，當(dāng)場應(yīng)立即責(zé)令停止作業(yè)，并重重地行政罰款，這樣監(jiān)察才有效果，但條文的規(guī)定是“……責(zé)令立即停止作業(yè)，拒不停止作業(yè)的，由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令停產(chǎn)整頓，可以處10萬元以下的罰款。”而且在監(jiān)察中我們發(fā)現(xiàn)讓它停止作業(yè)，煤礦它都會停止一下，監(jiān)察員一走它又作業(yè)，總不能24h守著這個煤礦，所以說“拒不停止作業(yè)的，由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令停產(chǎn)整頓，可以處10萬元以下的罰款；等于空話。而瓦斯超限，就是瓦斯爆炸的條件之一。所以說，應(yīng)該對照《煤礦安全監(jiān)察條例》、《安全生產(chǎn)法》、特別是《煤礦安全規(guī)程》的條文制定詳細(xì)的安全監(jiān)察處罰細(xì)則。筆者曾見到城市環(huán)境、市容這方面的處罰卻規(guī)定的十分細(xì)致、詳盡，讓執(zhí)法人員不但有法可依，而且用起來方便。所以我發(fā)現(xiàn)我們目前的《煤礦安全監(jiān)察行政處罰暫行辦法》，過于簡單，不具體，不詳盡，不靈活，應(yīng)該有靈活、配套的處罰細(xì)則。