論安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)
研究解決當前安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系存在的突出問題，架構(gòu)和建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、層級健全，職能到位、高效權(quán)威的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系，是從組織上貫徹實施《安全生產(chǎn)法》的一件大事。
安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系是指各級人民政府負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的組織機構(gòu)和行政執(zhí)法人員合理配置、有關(guān)部門職責(zé)科學(xué)分工、監(jiān)督執(zhí)法機制協(xié)調(diào)高效的統(tǒng)一體，即安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的機構(gòu)、人員、職責(zé)、機制的有機結(jié)合。
建立健全安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，是建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系的核心。要履行《安全生產(chǎn)法》賦予安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職責(zé)，首先要建立健全縣級以上地方人民政府安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)，明確監(jiān)管執(zhí)法主體。從職能上劃分，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當包括綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門，即安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門與公安、鐵道、交通、民航、建筑、質(zhì)檢等有關(guān)部門。從層級上劃分，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當包括中央與地方以及國家垂直管理的監(jiān)管機構(gòu)。從機構(gòu)性質(zhì)上劃分，應(yīng)當包括縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門及其委托的行政執(zhí)法組織，即國家行政機關(guān)與依法成立，接受委托負責(zé)行政監(jiān)管執(zhí)法工作的事業(yè)單位，如安全執(zhí)法大隊等。
組建高素質(zhì)的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法隊伍，是建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系的基礎(chǔ)。作為安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系的組織基礎(chǔ)，必須建立一支與其工作任務(wù)相適應(yīng)的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法隊伍。各級監(jiān)管機構(gòu)都應(yīng)有上下一體的專門監(jiān)管執(zhí)法隊伍。在監(jiān)管執(zhí)法人員配備上，應(yīng)當是上少下多，加強基層。這支監(jiān)管執(zhí)法隊伍應(yīng)當是高素質(zhì)、高效率、高水平的，具備人員年富力強、熟悉法律、精通業(yè)務(wù)、裝備精良、高效快捷等條件。
明確安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，是建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系的關(guān)鍵。按照法律規(guī)定和現(xiàn)行體制，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的政府部門不是一個而是多個，世界各國也基本如此。在目前條件下，統(tǒng)一由一個部門負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作，既不可行也不可能。當務(wù)之急是科學(xué)合理地界定各有關(guān)部門的職責(zé)，防止和減少職責(zé)交叉，各負其責(zé)，相互協(xié)同，齊抓共管，綜合治理。各有關(guān)部門的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當法律化、制度化、即在法律規(guī)定和政府授權(quán)的范圍內(nèi)履行各自的職責(zé)。
形成安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法長效機制，是建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系的保障。在多個部門負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的體制下，監(jiān)管執(zhí)法機制的問題非常重要。沒有一種好的機制，必然出現(xiàn)各有關(guān)部門之間各自為政、推諉扯皮的局面。監(jiān)管執(zhí)法機制主要是解決綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門以及司法機關(guān)的相互關(guān)系，目的是充分發(fā)揮各部門積極性，形成監(jiān)管執(zhí)法工作的“合力”。科學(xué)地監(jiān)管執(zhí)法機制應(yīng)當是齊抓共管、聯(lián)合執(zhí)法的機制，即綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門之間各負其責(zé)，互不干預(yù)，相互銜接。
建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系是一項長期任務(wù)。當前存在的突出問題可以概括為“四不”；
機構(gòu)不健全。目前全國省級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)均已設(shè)立，約有一半左右的地市設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，少數(shù)縣級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)剛剛設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)寥寥無幾。按照《安全生產(chǎn)法》的要求，目前縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)尚未建立健全，一些地方仍存在安全生產(chǎn)無專管機構(gòu)或由其他部門兼管的問題，法定的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)不明確。在這些地方，貫徹實施《安全生產(chǎn)法》，加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法還是紙上談兵，并沒有做到組織落實。
職責(zé)不明確，缺乏權(quán)威性。雖然一些地方設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，但多數(shù)隸屬于經(jīng)貿(mào)部門，不是獨立的機關(guān)法人，沒有獨立的行政執(zhí)法主體資格。安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)規(guī)格普遍較低，“腰桿不硬”、“說話不靈”。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)與有關(guān)部門交叉，權(quán)力和責(zé)任不明確，沒有形成齊抓共管的格局。
人員不適應(yīng)，行政執(zhí)法水平有限。多數(shù)安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法人員不足，超負荷運轉(zhuǎn)。現(xiàn)有人員中有的來自其他部門或單位，不熟悉安全業(yè)務(wù)，不懂得法律法規(guī)，普遍存在年齡偏大，知識結(jié)構(gòu)不合理、法律素質(zhì)較低的矛盾，法律人才奇缺，難以勝任繁重的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作。
關(guān)系不協(xié)調(diào)，沒有形成聯(lián)合執(zhí)法機制。由于大部分安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)都是初建，缺乏監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗，尚未與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)順暢的工作關(guān)系，因而有的地方各有關(guān)部門之間互不通氣，各行其是，甚至相互掣時，嚴重削弱了監(jiān)管執(zhí)法力度。各有關(guān)部門之間沒有建立一套完善的工作制度、協(xié)商機制。有些部門之間工作關(guān)系不順，重復(fù)檢查、重復(fù)發(fā)證、重復(fù)處罰的現(xiàn)象時有發(fā)生，使生產(chǎn)經(jīng)營單位無所適從，也損害了政府的形象。
要解決上述問題，加快安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)，可從以下四個方面著手：
建立健全三級監(jiān)管機構(gòu)。一是要有機構(gòu)。依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當設(shè)立安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)，重點是市縣兩級。二是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)必須具備獨立執(zhí)法主體資格。作為監(jiān)管執(zhí)法的行政機構(gòu)，應(yīng)有獨立的機關(guān)法人資格，能夠以自己的名義實施安全生產(chǎn)監(jiān)管和行政處罰，獨立承擔相應(yīng)的法律責(zé)任。現(xiàn)有一些隸屬于有關(guān)主管部門、不具備獨立的行政執(zhí)法主體資格的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，不符合法律關(guān)于綜合監(jiān)管主體的條件，不能獨立執(zhí)法。這種情況需要盡快改變，有關(guān)人民政府應(yīng)當授其享有獨立監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)力，使其有位、有權(quán)、有責(zé)。三是監(jiān)管職責(zé)法律化、規(guī)范化。要保證監(jiān)管機構(gòu)依法行政，必須通過建章立制乃至立法來規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法活動，保證監(jiān)管執(zhí)法工作的公正、公平和公開。
加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是選用高素質(zhì)人才。安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員的安全業(yè)務(wù)素質(zhì)相對較高，最欠缺的是法律素質(zhì)。行政執(zhí)法既要實施行政處罰，又要面對行政復(fù)議和行政訴訟等復(fù)雜的法律問題，這都需要有專門的法律人才。安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當特別注意選用精通法律專業(yè)的人才，改變執(zhí)法人員的結(jié)構(gòu)。二是加強培訓(xùn)，缺什么補什么。行政執(zhí)法是一項全新的工作，需要較高的法律素質(zhì)和專業(yè)知識。要結(jié)合工作需要，加強執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和安全培訓(xùn)，重視他們的知識更新。三是充實一線執(zhí)法人員。監(jiān)管執(zhí)法工作以市縣安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)為主，應(yīng)當保證基層監(jiān)管執(zhí)法力量，在人員配備上優(yōu)先考慮。
理順各部門的工作關(guān)系。一是明確職責(zé)分工。現(xiàn)在扯皮最多的是綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門。綜合監(jiān)管部門除履行自身職責(zé)外，應(yīng)當是更宏觀、更超脫，盡量從具體的事務(wù)中解脫出來。綜合監(jiān)管部門主要負責(zé)協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)中普遍存在的重大問題，指導(dǎo)和督促有關(guān)部門的專項監(jiān)管工作，組織有關(guān)生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理。二是處理好部門之間關(guān)系。綜合監(jiān)管部門應(yīng)當依靠專項監(jiān)管部門做好工作，調(diào)動各方面的積極性。在與有關(guān)部門的關(guān)系上，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當做到“三多”和“三不”，“三多”是多指導(dǎo)，多支持，多協(xié)商，“三不”是不包辦、不干預(yù)、不爭利。
完善聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機制。一是建立工作制度。雖然各有關(guān)部門各司其職，但彼此之間仍需經(jīng)常溝通情況，交流經(jīng)驗，研究問題，提高監(jiān)管執(zhí)法水平。一些地方通過安委會辦公室或建立聯(lián)席會議，聯(lián)合辦公制度加強工作聯(lián)系的經(jīng)驗和做法，值得借鑒。二是聯(lián)合執(zhí)法。針對一些安全問題突出的行業(yè)、企業(yè)和重大、特大生產(chǎn)安全事故，綜合監(jiān)管部門應(yīng)與有關(guān)部門聯(lián)合組織集中的或?qū)ｍ椀陌踩珯z查執(zhí)法活動，對違法者實施行政處罰。綜合監(jiān)管部門，有關(guān)部門還應(yīng)與司法機關(guān)建立密切協(xié)調(diào)的執(zhí)法機制，運用多種法律手段，將行政處罰與刑事處罰結(jié)合起來，形成疏而不漏的法網(wǎng)，不讓違法犯罪分子逍遙法外。
石少華
