政策法規司 吳曉煜
本網訊：煤礦安全整治會議報道
遵照局黨組的安排，就煤礦安全監察行政執法工作，談一些意見，僅供參考。
一、行政執法工作取得了突破性進展
當兩年前，三千人的垂直管理的煤礦安全監察執法隊伍出現在中國大地上，人們并沒有引起重視，甚至不知道有煤礦安全監察局。兩年來，我們這支隊伍白手起家，從零做起，艱苦創業，自強不息，一手抓立法，一手抓執法，克服了重重困難，付出了極為艱苦的勞動，取得了突破性的進展。
對兩年來的行政執法工作，應該有一個實事求是、恰如其分的評價。這個基本估價就是：構筑起初步健全的安全監察法規體系，建立了垂直而得力的執法工作體系，執法工作機制初步形成，行政執法工作全面鋪開，樹立了執法工作的新形象，打開了行政執法工作的局面。
----- 法律法規體系初步健全。奮戰7個月，克服重重困難，出臺了中國歷史上第一部《煤礦安全監察條例》。《條例》的出臺具有里程碑意義，它是我國煤礦安全監察的主體法規和專門立法。它明確了煤礦安全監察執法機構、監察人員的法律地位；確立了煤礦安全監察的7項具體法律制度，把監察方針、監察內容、監察手段、執法主體，全部予以法律化。《條例》使我們站穩了腳跟，心里有了底，手中有了武器。此后我們又日夜兼程，以特事特辦的效率和速度，制定出《煤礦安全監察行政處罰辦法》、《煤礦安全監察程序規定》、《煤礦安全監察員管理辦法》、《建設工程安全設施設計審查與峻工驗收辦法》、《事故報告與調查處理辦法》、《煤礦安全監察罰款管理辦法》、《監察檔案管理規定》、《煤礦安全監察專用設備管理辦法》、《行政復議暫行規定》等配套規章和規范性文件38個。制定了三批共22種煤礦安全監察執法文書，把執行多年的《煤礦安全規程》、《小煤礦安全規程》、《煤礦安全規程（露天部分）》合為一體，重新修訂。近二十萬字的新版《規程》，使執法檢查有了具體標準和依據。至此，安全監察法規體系初具規模，基本滿足了執法的需要，煤礦安全監察的各個層面、各個環節，基本上有法可依，有章可循。
----- 執法工作體系迅速組建，有效運轉。20個省級監察局和69個辦事處相繼組建，近3000人的執法隊伍相繼上崗到位，迅速投入監察執法工作。我們的大部分監察員來自于煤礦，雖然善于在煤礦摸爬滾打，但一下子成了國家煤礦安全監察員，工作性質、任務發生了根本性變化，角色反差巨大，開始并不知道如何執法。為盡快適應執法需要，他們響應黨組的號召，通過集中培訓和崗位練兵，官兵互教互學，從不會到會，從不熟練到比較熟練。基本上完成了職能換位這一根本性的轉變，擔當起了執法工作的重任。
-----新 的 執法工作機制逐步形成。內抓建章立制，強基固本：各省局和辦事處圍繞內部管理和監察執法基礎工作，制定出臺了一系列規章制度，初步形成了有序執法、有效運轉的工作秩序。這方面可以說各有特色，積累了一定的經驗。組織開展了創先爭優活動，涌現出一批作風過硬、監察有力的先進辦事處和優秀監察員。外抓執法環境的改善：實施形象工程，靠工作贏得信譽，使各級監察機構的執法主體地位得到廣泛認可；加強與地方政府及其相關部門的聯系，理順關系，爭取最大程度的支持配合；創造性地開展安全生產宣傳教育工作，努力營造“關愛生命、關注安全”的社會輿論氛圍，為煤礦安全監察執法創造了有利的環境。
----- 執法工作效果比較突出。2001年1月至2002年2月底，20個省級監察局及69個辦事處，現場監察21萬次，其中下井18.3萬人次，制作現場檢查筆錄6萬份，現場處理決定書4萬余份，責令關閉煤礦6863處，下達行政處罰決定書1.6萬余份，其中罰款3847次，總計1886萬元。責令停止生產或停產整頓礦井1萬余處，吊銷生產許可證2014個，下達撤出作業人員命令書1331份，送礦產資源部門依法吊銷采礦許可證移送書282份，強制執行申請書11份。這一組數字，包含著同志們的無比辛苦，體現著大家對監察事業的熱愛和高度的政治責任感。
這些數字僅僅是不完全的統計，而且主要發生在2001年下半年和今年1-2月份。說明執法力度越來越大，越來越有力。我們的執法效果，直接和間接體現在煤礦安全形勢的穩定和好轉上。監察機構運作第一年即2000年，全國煤礦事故死亡5798人,比1999年少死亡601人；2001年死亡5670人，又比2000年減少了128人。煤礦安全監察執法全面鋪開的兩年來，全國煤礦安全創出歷史好水平。2001年全國煤礦共發生10人以上特大事故49起、死亡1011人，比上年分別下降34％和28％。全國煤礦特大惡性事故連續發生的勢頭，基本上得到遏制。
回顧兩年來的行政執法工作，我們感慨甚多，體會也甚深。
第一，兩年來的煤礦安全監察執法工作，具有開創性和突破性意義。我們上邊講的幾條，都是過去所沒有的，是過去沒干過的。開始時，《條例》沒出臺，沒有執法經驗，設備車輛沒到位，甚至連個辦公地點都沒有，社會上有些人不買帳。現在通過立法，牢牢地確定了煤礦安全監察的執法主體地位。有國家公務員三千，有國務院《條例》一部、配套規章和規范性文件38個。設備精良，經費令地方羨慕。煤礦安全監察機構一有權二有威，執法人員說話算話。這個局面確實來之艱辛不易，確實是開創性的和突破性的。
第二，兩年來的工作表明，我們的監察執法隊伍是一支特別能戰斗的隊伍。在局黨組的正確領導下，同志們自覺發揚煤礦工人特別能戰斗的優良傳統，在困難和挑戰面前，始終保持著旺盛的戰斗意志，初戰獲勝，越戰越勇。實踐表明，我們沒有辜負黨中央、國務院的信任，沒有辜負人民群眾的期望。這樣一支善于學習、能打硬仗的隊伍，是我國煤礦安全監察事業的希望所在，是執法工作堅實的組織保障。
第三，兩年來的工作表明，煤礦安全監察執法是受到煤礦和地方政府歡迎的。煤礦企業和地方各級政府越來越認識到，建立煤礦安全監察制度，是扭轉煤礦安全狀況的治本之策；監察執法機構是在幫助他們把好安全關，而不是“多了一個婆婆”。各級監察機構特別是辦事處的工作，得到了他們越來越多的理解、支持和配合。正由于此，我們才能夠迅速站穩腳跟，在較短時間內，打開工作局面。
第四，兩年來的工作，充分說明了黨中央、國務院改革煤礦安全監察體制決策的正確性。現在看得更清楚了：這一決策，體現了“三個代表”的重要思想，符合中國煤礦的實際情況，遵循了煤礦安全工作的客觀規律，順應了市場經濟發展的大趨勢，已經取得了、并且正在取得著實實在在的成效。
二、監察執法工作的主要差距
我們已經取得了很大的成就。但是也應該看到，我們的執法工作，還存在著一些差距和問題：
第一，在對煤礦安全監察制度的認識和把握程度上，存在著一定差距。必須清醒地認識到，監察機構的設立、監察員隊伍的組建、監察工作的開展，其基本依據就是國家對煤礦安全實行監察制度。我們的一些同志，或者對此沒有予以充分的注意，或者尚沒有準確理解煤礦安全監察制度的精神實質。實踐中發生的許多問題，大多與此有關。比如，我們是直屬的監察執法機構，卻往往替代地方政府職能部門的某些工作；不能清楚地把握監察執法和煤礦安全管理工作的區別，沒有開展執法統計和執法分析，執法報告制度沒有建立起來；對現階段監察執法與開展專項整治和關閉整頓小煤礦的關系把握不當，處理不好。
第二，在角色換位上尚沒有充分到位。有的同志還沒有完全跳出行業管理、一般性安全管理的工作格局。沒有完全擺脫傳統的工作思路和原有的工作方式。常見到“以煤礦安全監察為重點”、“突出煤礦安全監察”這樣的提法。我們的全部工作，就是煤礦安全監察，并不存在安全監察以外的工作。我們的工作重點，只能是安全監察工作范圍內的某項重要工作。在開展工作時，有時找不準定位，而習慣于從安全管理角度考慮問題。
第三，監察人員的素質有待于進一步提高。監察人員的基本素質和執法水平參差不齊。一些同志在熟練掌握法律法規和執法依據，遵守執法程序，正確使用執法文書，以及執法方法和手段等方面，存在諸多不足。個別同志連基本的執法名詞術語都沒記住，基本概念不清，因而執法工作沒有完全到位，執法效果不理想。總體上看，越是基層的同志，業務素質就越高一些。辦事處最好。領導機關對基層的執法工作缺乏應有的指導。
三、監察執法的艱巨復雜性
強調煤礦安全監察執法的艱巨復雜性，認清監察執法面臨的形勢，有利于進一步增強搞好監察執法工作的自覺性和責任感、緊迫感。
第一，搞好煤礦安全監察執法，是落實依法治國方略的重大措施和具體體現。依法治國，是我們國家立國治國的基本方略。建設社會主義法治國家是我們的根本目標。我們要從治國方略這樣的高度和大局上，充分認識監察執法的重要意義，充分認識我們的責任。煤礦安全至關重要，具有牽一發而動全身、動全局的影響。我們貫徹黨中央依法治國方略，就是要健全和努力實踐煤礦安全監察制度，對煤礦安全依法進行監察，依法管好。
第二，強化煤礦安全監察執法，是整頓和規范社會主義市場經濟秩序的迫切需要。市場經濟就是法制經濟。市場經濟越發育，對于監察執法的需求和呼喚就越強烈，執法機構的作用就會越發凸現。一個不可忽視的趨勢就是國家不斷減少行政審批，強化行政執法，減少對企業的干預，而強化對企業的執法監察。對我們而言，必須認清這種形勢，乘勢而上，嚴格實行煤礦安全監察制度，把煤礦安全納入法制軌道，維護市場經濟的正常秩序。
第三，黨中央、國務院對煤礦安全監察執法工作寄予了很大希望。在政府機構和公務員隊伍大幅度精簡壓縮的情況下，把我們三千人的隊伍全部納入國家公務員序列，經費都由中央財政包下來，并實行統一垂直管理，這種體制，公安沒有，工商稅務沒有，只有海關和煤礦安全兩家。這表明了中央對煤礦安全監察的重視程度之高，決心之大，希望之殷切。近一個時期以來，國務院領導同志多次批示，要求我們集中精力搞好監察執法，要求我們完善執法制度，強調不能既當裁判員又當運動員。隨著省級煤炭管理與安全監察機構分離，我們的精力更集中了。做不好監察執法工作，就無法向黨中央、國務院交代。
第四，全社會對行政執法工作的要求越來越高。隨著國家對法制建設的不斷加強，《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律的全面貫徹落實，人們的法制觀念、法律意識普遍得到增強，對行政執法和執法機構的要求越來越高，監察工作的難度也越來越大。我們必須不斷提高自身的法律素質和執法水平，才能適應煤礦安全行政執法的需要。
第五，煤礦安全的特殊性和監察執法工作的內在規律，決定了這是一項十分復雜、難度相當大的工作。煤礦安全監察執法是行政執法的特殊類型。一方面，要遵循行政執法的一般規律，符合其一般要求；另一方面，有著自身的規律和特點。影響煤礦安全的眾多因素常常交織在一起，事故又總是各種因素聚合的惡果。搞好煤礦安全監察，是實現煤礦安全的關鍵性條件，但不是唯一的因素。煤礦安全的根本好轉還有待生產力水平的根本提高。我們必須看到這項工作的復雜性與艱巨性。要使監察執法工作抓住要害，收到實效；事故調查能夠抽絲剝繭，水落石出；依法懲處能做到對號入坐，恰如其分，我們就必須有真本領，有過硬的執法素質。
第六，我們的監察執法工作本身，也存在不少亟待解決的問題，要有一個不斷提高的過程。如同任何新事物一樣，煤礦安全監察執法也要經歷一個由不完善
