第一節 我國礦山安全監察體制的演變
礦山安全監察制度是國際上通行做法。1947年國際勞工組織（ILO）通過的《工商業勞動監察公約》(第81號國際勞工公約)中第4條規定：“只要符合會員國的行政管理實踐，勞動監察應置于一個中央當局的監督和控制之下。”這里所指的勞動監察是一個廣義的概念，包含了勞動安全監察。據此規定，大多數發達國家的礦山安全監察機構一般多設在勞動部門，設立國家礦山安全監察機構。
1982年國務院頒布的《礦山安全監察條例》明確規定，在各級勞動部門領導下設置的礦山安全監察機構是國家監督檢查和督促有關安全法規貫徹執行的權力機構。即1982年我國就已明確了國家礦山安全監察制度，并提出安全生產工作實行“國家監察、行業管理、群眾監督”的三結合安全生產工作體制。
國家監察、行業管理和群眾監督三者從不同的角度、不同的層次、不同的方面來推動當時的礦山安全生產工作。國家監察機構所進行的安全監察活動，是以國家的名義，并利用國家的權力來進行的，其監察權具有法律的權威性。國家礦山安全監察機構所進行的活動，是從國家整體利益出發，不受部門或行業的限制。國家監察與行業管理、群眾監督的不同點就在這里。行政主管部門是經濟生產管理機構，主要任務是貫徹、執行安全生產法規，實行安全管理，它雖然也有監督職能，但是，它的監督和國家礦山安全監察機構的監察是不一樣的，它屬于內部監督（在行業內部的監督），而它對國家監察來說是被監督者。如果行政（行業）主管部門不執行安全生產法規，國家礦山安全監察機構就要進行監察。工會組織是群眾團體，他們所進行的監督屬于社會監督。
1992年《礦山安全法》頒布后，在第六條中規定：國務院勞動行政主管部門對全國礦山安全工作實施統一監督。縣級以上地方人民政府勞動行政主管部門對本行政區域內的礦山安全工作實施統一監督。縣級以上人民政府管理礦山企業的主管部門對礦山安全工作進行管理。顯然，從國家法律規定的條文上給出了2層含義，第一層含義含義是國家授予了勞動行政主管部門實施“統一監督”職責，不但對礦山企業有監督權，而且對礦山企業的主管部門有監督權；第二層含義是明確了礦山企業主管部門對礦山企業的安全生產工作負有管理職責，屬于行業管理性質。至此，“國家監察、行業管理、群眾監督”才算有了法律的依據。在隨后的幾年里，又提出了“企業負責、國家監察、行業管理、群眾監督”的安全監管體制。
“國家監察、行業管理、企業負責、群眾監督”，后來又加上了“勞動者遵章守紀”，代表了計劃經濟時期我國安全生產工作的基本格局。隨著由計劃經濟向市場經濟體制轉變，經濟成分、利益主體、勞動用工形式和廣大群眾的生活方式等，日趨多元化。數量眾多的非公有制小礦山，在迅速成為社會生產活動的重要組成部分的同時，也成為了傷亡事故的主要發生地(70%)。這些非公有制小企業，外無行業主管部門，內無健全的黨群組織，用工方式多種多樣。員工流動性大，素質參差不齊，他們已經成為事故傷亡的主體，有些還是事故的直接責任者。加上大部分專業部委撤銷和政企脫鉤，國有大中型企業普遍下放地方管理等因素，“國家監察、行業管理、企業負責、群眾監督、勞動者遵章守紀”這一傳統工作格局的社會基礎條件，已經發生了變化，迫切需要創新。
1998年，為適應市場經濟發展的需要，中央決定推進政府機構改革，礦山安全生產監督管理體制發生了重大變化，將過去由勞動部統一負責國家礦山安全監察工作的職能分解為：原勞動部和由部改為局的工業部門承擔的安全生產監督管理的職能劃轉到國家經濟貿易委員會，原勞動部特種設備安全監督管理的職能劃轉到國家質量技術監督局，原勞動部衛生監督管理職能劃轉到國家衛生部，原女工、童工勞動保護劃轉到勞動和社會保障部。當時在國家經濟貿易委員會內設安全生產局，主要職責是：綜合管理全國安全生產工作，對安全生產行使國家監督職權；擬定全國安全生產的綜合性法規、政策；組織協調重大安全事故的處理。
第二節 目前的礦山安全監管體制
2000年底，中央決定撤消現行的國家工業局，組建國家安全生產監督管理局（副部級），明確國家安全生產監督管理局是綜合管理全國安全生產工作、履行國家安全生產監督管理職能的行政機構，由國家經貿委負責管理。將國家經貿委承擔的安全生產監督管理職能，劃給國家安全生產監督管理局。2005年初，國家安全生產監督管理總局升格為正部級，同時接管衛生部門負責的作業場所職業衛生監督管理職責。
在這段時間里全國各地按照國家局的模式進行機構改革，從省一級到縣一級都成立了獨立的安全生產監督管理機構。
國家安全生產監督管理機構在4年多的時間內多次調整變化，出現了一種新的格局，也就是2004年《國務院關于加強安全生產工作的決定》提出的“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、社會廣泛支持”的新格局。這個格局是在社會主義市場經濟不斷發展的新形勢下提出的，既反映了做好當前安全生產工作的客觀需要，也體現出《安全生產法》的要求。“政府統一領導”，是指安全生產工作必須在國務院和地方各級人民政府的領導下，統一要求，統一部署，統一進行；“部門依法監管”，是指安全生產監管部門和相關部門，要依法履行綜合監督管理和某個方面的監督管理職責；“企業全面負責”，是指生產經營單位要依法做好方方面面的工作，切實保證本單位的安全生產；“社會廣泛支持”，是指要發揮全社會各方面的作用，在全社會形成關愛生命、關注安全的輿論氛圍。
國務院《決定》提出的"政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、社會廣泛支持"的安全生產工作格局，對于調動各方面積極性、形成統一協調有效的工作局面，是重要的指導原則。隨著形勢的發展，特別是隨著機構變化和國家安全生產綜合監管職能的強化，以及社會監督、輿論監督氛圍的形成，有必要進一步完善安全生產工作的基本格局。
政府是安全生產的監管主體。對安全生產實施監督管理，是政府履行市場監管、社會管理職能的重要內容。政府安全監管主體又可以分為地方政府及其安全監管部門、行業主管部門、國有資產管理部門、國務院安全生產綜合監管部門。在政府安全監管主體的把握上，要堅持"分級負責、屬地管理"原則，上級政府及其監管機構不能代替下級政府和機構。堅持行業管理原則，綜合監管部門不能代替行業管理部門，而應當履行監督職責。
"政府統一領導"。"政府"從層次上講有中央政府和省、市、縣、鄉四級地方政府。從國家來講，主要是研究制定安全生產方針政策和法律法規，實施國家監督和宏觀指導。地方各級政府對安全生產工作的領導，主要是依法制定地方性安全生產法規規章，統一領導各行業、領域的安全生產綜合監管工作，指導監督轄區內各類企業貫徹國家安全生產方針政策和法律法規。各級政府直屬的安全監管機構，代表政府行使綜合監管職能。上級政府安全監管 "部門依法監管"。作為政府監管礦山安全主體的各有關部門，其職能是有區別的：有綜合性質的監管，有專業性質的監管，還有從國有資產管理角度出發而實施的安全監管。綜合監管部門有權對同級其他監管部門的工作進行監督。各部門依法對本行業各類企業的安全生產工作進行監管。
“企業全面負責”。企業是獨立承擔民事責任的法人實體，是安全生產的責任主體。安全與生產具有"一體化"特征，生產必須安全，安全才能生產。企業要保證生產活動的正常進行，就必須抓好安全生產。把握好企業責任主體，有助于我們自覺堅持政企分開的原則，注意防止以政府監管代替企業內部安全管理。企業負責是在社會主義市場經濟體制下對原有安全工作體制的補充，是新時期新形勢發展的需要。市場經濟體制下企業具有生產、經營和發展的自主權，管生產求發展就要確保安全。企業負責實際上就是規定企業在管生產的同時要管好安全，加重了企業的責任，因此明確企業的法人代表就是安全生產第一責任人。在市場經濟體制下，企業必須認真加強安全管理，一定要有長遠眼光，要講求科學，依法辦礦、依法治礦，在安全工作上自覺地把“安全第一、預防為主”（十二字、十六字）貫徹到各個生產環節中，決不能存在絲毫的僥幸心理，否則要受到法律的懲處。
職工群眾是安全生產的實踐者。全心全意依靠工人階級是我們黨的一條基本方針，也是做好安全生產工作的基本方針和重要途徑。要重視發揮職工群眾的參與和監督作用，支持各級工會組織參與安全生產決策，監督企業和地方政府各級領導的安全行為。維護職工合法權益首先是維護其生命權，要支持工會在各種所有制企業開展安全"維權"工作。
搞好安全生產工作需要全社會的共同支持，尤其需要輿論監督。在信息化現代社會，社會管理公開透明，社會公眾關注安全，是社會文明進步的表現。社會輿論監督具有雙重作用：一方面通過曝光、鞭撻安全生產領域的違法違規現象，通過揭露矛盾、反映問題，可以使我們看到差距，促使我們改進監管監察工作；另一方面，通過宣傳黨和政府為安全生產做出的努力和取得的成效，宣傳企業安全生產經驗和典型，可以為安全生產創造有利的社會氛圍。我們要自覺接受社會監督，善于借助公眾對安全生產的關注和全社會的廣泛支持，變壓力為動力，推動我們的工作。
