? 對安全生產(chǎn)實施綜合監(jiān)督管理，是法律賦予各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的基本職責。幾年來，各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門認真履行職責，圍繞著如何搞好安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)督管理做了大量卓有成效的工作，取得了很大的成績，促使全國的安全生產(chǎn)狀況總體上呈現(xiàn)出相對平穩(wěn)、趨向好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢。但是，在實踐中也遇到一些矛盾和問題需要研究解決。
??? 一、 找準位置，全面把握綜合監(jiān)管的內(nèi)涵
??? 安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管概括地說就是宏觀的、高層面的、全局性的、全面性的、全方位的監(jiān)管。其功能和內(nèi)涵應當是：運籌謀劃、導向促進、立規(guī)執(zhí)法、組織部署、監(jiān)督檢查、指導協(xié)調(diào)、宣教培訓、統(tǒng)計分析、通過反饋、調(diào)度綜合。從目前的實際情況看，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作應當包括以下一些主要內(nèi)容：
??? 1. 在“安全第一、預防為主”的總方針指導下，根據(jù)階段性工作的需要，研究提出開展安全生產(chǎn)工作應當遵循的具體方針和原則；
??? 2. 按照科學發(fā)展觀的要求，依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，研究制定國家、地區(qū)和重點行業(yè)安全生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃和主要目標，推動安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會的同步發(fā)展；
??? 3. 擬定安全生產(chǎn)法律法規(guī)，并依據(jù)國家有關法律法規(guī)，制定安全生產(chǎn)的規(guī)章、規(guī)程和標準；
??? 4. 綜合各地和各行業(yè)的安全生產(chǎn)情況，分析安全生產(chǎn)形勢，針對薄弱環(huán)節(jié)，研究提出促進安全生產(chǎn)工作有力開展的政策措施和建議；
??? 5. 組織開展安全生產(chǎn)檢查和作業(yè)場所職業(yè)危害的監(jiān)督檢查，采取有力措施，督促各級政府和有關部門及生產(chǎn)經(jīng)營單位落實安全生產(chǎn)責任制，加強安全生產(chǎn)工作和職業(yè)危害防治工作；
??? 6. 按照中央關于整頓和規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序的統(tǒng)一部署，研究部署安全生產(chǎn)領域的專項整治，會同有關部門做好整治工作，督促加強對重大危險源的監(jiān)控和重大隱患的整改治理；
??? 7. 對公路、水運、鐵路、民航、水利、建筑、軍工、郵政、電信、旅游、林業(yè)、電力、消防等有主管部門的行業(yè)和領域的安全生產(chǎn)工作實施檢查、指導、協(xié)調(diào)；
??? 8. 組織開展“安全生產(chǎn)月”、“安全生產(chǎn)萬里行”等全國性的安全生產(chǎn)宣傳教育活動和培訓工作，推進安全文化建設；
??? 9. 傳達上級黨委、政府的工作部署，通報有關情況，做好信息傳遞和反饋工作；
??? 10. 指導協(xié)調(diào)或組織指揮重特大事故的搶險救援；
??? 11. 按照有關法律法規(guī)賦予的職責權(quán)限，依法查處各類傷亡事故，追究事故責任人的責
??? 任，按照規(guī)定實施行政處罰；
??? 12. 推進安全監(jiān)管體系建設，為搞好安全生產(chǎn)工作提供保證。
??? 從不同的層面看，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管可以分為以下5種類型：一是對全國或地區(qū)全局性的綜合監(jiān)管。主要是宏觀思路的謀劃、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃的制定、重要工作的部署、重大活動的組織、政策法規(guī)的似定、事故及傷亡情況的統(tǒng)計、各行各業(yè)特大和特別重大事故的調(diào)查處理、安全生產(chǎn)形勢的分析預測、重要信息的傳遞和整體情況的綜合等。二是局部性的，對一些行業(yè)和領域的安全生產(chǎn)實施綜合監(jiān)管。主要是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對有行業(yè)主管部門的相關行業(yè)和領域的安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)管。這方面具體的、直接的、日常的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作主要由各級負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的有關部門來做，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責對這些部門進行指導、協(xié)調(diào)和綜合。三是上級政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對下級政府的監(jiān)督檢查。主要是對下級政府的監(jiān)督檢查。主要是對下級政府貫徹落實黨和國家的安全生產(chǎn)方針、安全生產(chǎn)法律法規(guī)以及上級黨委、政府的重要工作部署的情況以及其履行安全生產(chǎn)職責，落實安全生產(chǎn)責任制，開展安全生產(chǎn)工作等情況進行監(jiān)督檢查。四是上級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對下級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的指導、監(jiān)督。主要是向下級下達工作計劃，部署工作任務，傳遞重要信息，調(diào)查重要情況，指導其開展好工作以及監(jiān)督檢查其履行職責，開展 行政執(zhí)法、綜合監(jiān)管，具體監(jiān)管工作和上級工作部署的貫徹落實情況等。五是對全國和各地其它方面、層面涉及安全方面工作的綜合管理。
??? 二、 正確認識安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的基本職責
??? 具體講就是，堅持“三到位”和“三不”；適應新形勢，努力實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，做到“八個促進“。“三到位”：一是思想認識要到位。要充分認識安全生產(chǎn)工作的地位、作用以及做好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的重大意義。二是履行職責要到位。凡是法律法規(guī)已經(jīng)明確的和同級政府賦予的綜合監(jiān)管職責，都要通過努力，逐項得到落實，不能有半點猶豫，不能有半點馬虎，不能有絲毫放松和懈怠。三是工作措施要到位。要按照黨中央、國務院和各級地方黨委、政府的統(tǒng)一部署和工作要求，根據(jù)不同行業(yè)和不同領域安全生產(chǎn)工作的不同特點，有針對性地采取措施，或者提出政策措施建議，并通過監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)、指導，促進各地區(qū)、各部門、各單位抓好落實。在做到“三到位”的同時，應注意做到“三不”，即：不缺位，不越位，不錯位。不缺位，就是該管的事一定要管好、管細、管實、管出水平、管出成效。并要努力做到超前思維、超前謀劃、超前動作、主動出擊、有所作為，不依賴別人、不順水推舟、不被動應付。不越位，就是決不能把不該管，實際上也管不了、管不好的事攬在手里，不能超越職權(quán)責做事。應真正做到“兩放”，即：屬于行業(yè)主管部門職責范圍內(nèi)的事，安全監(jiān)管部門應該放手；屬于下級部門該做的事，上級部門應該放權(quán)。不錯位，就是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門要與其他負有安全監(jiān)管職責的政府有關部門各司其職，不能取代他們直接的、具體的、日常的、專業(yè)的監(jiān)管工作；要把安監(jiān)部門負責的直接的、具體的監(jiān)管行業(yè)和領域的安全監(jiān)管工作做細、做深、做實，不推諉、不扯皮；要與生產(chǎn)經(jīng)營單位分清職責，不能替代他們?nèi)プテ鋬?nèi)部的安全管理。
??? 根據(jù)黃菊副總理在全國安全生產(chǎn)工作會議上提出的要求，結(jié)合安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的實際，我們必須加快推進“四個轉(zhuǎn)變”。一是要轉(zhuǎn)變觀念。各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的同志，應增強人本觀念，增強必勝信念，增強創(chuàng)新觀念，增強責任觀念，淡化權(quán)力觀念，樹立安全也是政績，安全有利發(fā)展，安全就是建設，安全也是大局，監(jiān)管就是服務，執(zhí)法就是權(quán)力等正確的安全觀、政績觀、發(fā)展觀、全局觀、權(quán)力觀和服務觀。二是要轉(zhuǎn)變工作重心。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管要從過去重事后查處，轉(zhuǎn)向重事先防范；從重治標轉(zhuǎn)向重治本；從重眼前轉(zhuǎn)向重長遠；從重部署轉(zhuǎn)向重落實；從重政府推動轉(zhuǎn)向促企業(yè)自動上來，真正落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責任，切實做到關口前移、重心下移。三是要轉(zhuǎn)變工作方式和手段。要把監(jiān)管方法和手段從一般性的組織開展安全生產(chǎn)大檢查，轉(zhuǎn)向依靠科技手段提高綜合監(jiān)管的科技含量上來；從過去以行政型管理為主轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管，主要依靠法律手段，來規(guī)范各方面的安全生產(chǎn)行為，把各個行業(yè)和領域的安全生產(chǎn)納入法制化軌道上來；從單純依靠集中整治轉(zhuǎn)向既集中整治又加強日常監(jiān)管上來；從注重事后驗收把關和監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)向注重事先控制，搞好安全生產(chǎn)許可，把住市場準入關口上來；從注重一般號召、平鋪推動轉(zhuǎn)向突出重點，培育典型，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，以點帶面，推動全局工作上來；從依靠高壓看管轉(zhuǎn)向建立長效機制上來。四是要轉(zhuǎn)變工作作風。要發(fā)揚求真務實的工作作風，真正做到重實際、鼓實勁、做實功、辦實事、求實效，深入基層、深入一線、深入實際，加強調(diào)查研究，不斷研究綜合監(jiān)管工作中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題，創(chuàng)出新思路、新方法、新措施，把綜合監(jiān)管工作抓細、抓實、抓好。特別要研究治本之策，著眼于戰(zhàn)略性、根本性、全局性、方向性、長遠性問題的研究和政策措施的制定與實施，推動安全生產(chǎn)工作的全面發(fā)展。綜合監(jiān)管工作要講求實效，核心是要通過我們的工作，達到“八個促進”。一是促進黨的安全生產(chǎn)方針、安全生產(chǎn)法律法規(guī)和《國務院關于進一步加強全生產(chǎn)工作的決定》及黨中央、國務院的工作部署、指示的全面貫徹實施；二是促進安全生產(chǎn)控制指標體系和安全生產(chǎn)責任制的落實；三是促進部門安全監(jiān)管工作的加強；四是促進安全生產(chǎn)專項整治、企業(yè)安全狀況的評估和安全質(zhì)量標準化工作的深入開展；五是促進安全投入和科技進步力度的加大，提高本質(zhì)安全程度；六是促進“三項建設”、“五項創(chuàng)新”工作的進一步強化和整個綜合監(jiān)管工作的持續(xù)改進和加強，全面提升安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管水平；七是促進全社會安全氛圍的形成，安全生產(chǎn)工作格局的建立，安全生產(chǎn)監(jiān)管和支撐體系的完善；八是促進安全生產(chǎn)長效機制的建立，各行各業(yè)和各個方面安全生產(chǎn)工作的全面加強，重特大事故得到遏制，全國安全生產(chǎn)形勢明顯好轉(zhuǎn)。我們應該把能否實現(xiàn)上述“八個促進”作為檢驗安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作成效的重要標準和尺度，用其審、衡量和考核我們自身的工作。
??? 三、 處理好綜合監(jiān)管方面的“六個關系”
??? 一是處理好綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的關系。從一定意義上說，就是要處理好安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與負有安全監(jiān)管職責的政府有關部門的關系。在這個問題上，既要認真履行綜合監(jiān)管的職責，又不能替代相關部門的安全監(jiān)管工作，要重視依靠和發(fā)揮有關部門的作用和積極性。如道路交通和水上交通安全的專項整治，就是要由公安和交通部門牽頭進行，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責協(xié)調(diào)，支持配合他們開展工作。再如民航部門制定航空安全規(guī)章、標準，并據(jù)此對航空企業(yè)實施安全監(jiān)管，這是民航部門職責范圍里的事，而綜合監(jiān)管的任務就是促其完善和落實。但對發(fā)生在民航與地方政府之間，民航管理部門與其他部門之間的問題，就應主動地、積極地去幫助協(xié)調(diào)。特別要處理好與質(zhì)檢部門關于特種設備方面的安全監(jiān)管工作的關系和與衛(wèi)生部門關于作業(yè)場所職業(yè)危害監(jiān)督檢查方面的關系。屬于特種設備的全監(jiān)管的具體工作應由質(zhì)檢部門去做，安監(jiān)局只對各級質(zhì)檢部門說話，做好自己該做的事情；屬于職業(yè)病的防治等方面的工作應由各級衛(wèi)生部去做，安監(jiān)局主要進行作業(yè)場所職業(yè)危害的監(jiān)督檢查，查處此類事故，促進有關方面改善作業(yè)環(huán)境，做好防護工作，減少職業(yè)危害。
??? 二是處理好上級政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與下級地方政府的關系。《安全生產(chǎn)法》和國務院的《決定》明確規(guī)定了地方政府在安全生產(chǎn)工作上的領導責任。中編辦在調(diào)整國家局的“三定”通知中也明確了國家局（安委辦）與各省（區(qū)、市）人民政府的工作關系。黃菊副總理在全國安全生產(chǎn)工作會議上也強調(diào)指出：政府一把手是本地區(qū)安全生產(chǎn)的第一責任人，要進一步強化地方人民政府的安全生產(chǎn)責任。因此，各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應緊緊依靠同級政府的領導和上級主管部門的指導，對下級政府的安全生產(chǎn)工作進行指導協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。應加強與他們的交流與溝通，取得他們的支持與配合；對重特大事故的調(diào)查處理應注重聽取并尊重他們的意見；對他們在安全生產(chǎn)工作中的困難和問題，應及時提出意見和建議并主動幫助協(xié)調(diào)解決；對一些關乎全局的重大問題，應及時向上級政府報告，以促其改進工作。
??? 三是處理好安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與上級政府管理的企業(yè)的關系。比如，國務院授權(quán)國有資產(chǎn)管理委員會作為出資人的企業(yè)即通常所說的中央管理的企業(yè)，其中工礦商貿(mào)企業(yè)的總公司（總廠）、集團公司，按照《安全生產(chǎn)法》和國家局的“三定”方案等有關規(guī)定，應由國家局實施監(jiān)管。其下屬的分公司、子公司（全資和控股），按屬地化管理的要求，原則上應由企業(yè)所在地的省（區(qū)、市）、地（市）兩級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責監(jiān)管。省以下各級政府管理的企業(yè)在地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的、應參照此辦法，結(jié)合實際做出規(guī)定。而有行業(yè)主管部門的非工礦商貿(mào)領域的其它企業(yè)，應由各級負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的行業(yè)主管部門負責具體的直接的監(jiān)管，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責綜合監(jiān)管。各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應認真履行職責，主動加強與上級政府管理的工礦商貿(mào)企業(yè)的工作聯(lián)系，主動開展日常的安全監(jiān)管工作，主動地協(xié)調(diào)解決好各方面的問題，主動地為企業(yè)提供服務和幫助他改進和加強安全生產(chǎn)工作，主動地與有關行業(yè)主管部門配合，做好其它領域上級政府管理企業(yè)的綜合監(jiān)管工作，絕不能出現(xiàn)斷檔、盲區(qū)和空白，不能缺位。
??? 四是處理好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與煤礦安全監(jiān)察的關系。煤礦安全監(jiān)察依照《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》，其職責由各級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)行使。煤礦安全監(jiān)察屬國家監(jiān)察，其主要任務就是執(zhí)法，其監(jiān)察對象包括地方政府、有關部門和各類煤炭企業(yè)。各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應積極配合、支持他們的工作，讓他們獨立地依法搞好煤礦安全監(jiān)察工作。在整個安全生產(chǎn)工作中，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應根據(jù)國局的部署和當?shù)卣慕y(tǒng)一安排，處理好監(jiān)管與監(jiān)察工作的關系，努力做好或督促煤炭工業(yè)部門和企業(yè)搞好日常監(jiān)管和內(nèi)部管理，為開展煤礦安全監(jiān)察工作創(chuàng)造件。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)也應注重依靠地方政府的領導，依靠有關方面的支持，依靠安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的合作與幫助，來開展自己的工作。特別是在重大問題的處理上應主動及時地向當?shù)卣畢R報，向安全生產(chǎn)監(jiān)管部門通報和溝通。
??? 五是處理好宏觀與微觀、當前與長遠的關。在綜合監(jiān)管的工作實踐中，應處理好宏觀與微觀的關系，統(tǒng)籌好當前工作和長遠工作，把二者很好地結(jié)合起來，既要搞好宏觀謀劃、部署、指導和綜合，又要搞好微觀的、具體的指導、堅持抓典型，以點帶面，做好具體實施工作，特別要做好自己所承擔的具體的、直接監(jiān)管范圍如工礦商貿(mào)方面的安全監(jiān)管工作。
??? 六是處理好區(qū)域之間的關系。例如道路和水上交通事故，常常是跨區(qū)域發(fā)生的。而特大道路和水上交通事故一般是由安全生產(chǎn)監(jiān)管部門牽頭調(diào)查處理的。各地、各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門一定要正確處理好工作關系。按照有關規(guī)定處理事故以事故發(fā)生地為主，事故當事單位所在地的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應主動配合，幫助協(xié)調(diào)好關系，做好相關工作。尤其是各地安全生產(chǎn)監(jiān)管部門在調(diào)查各類事故時，需到事故當事單位或相關單位（如設計單位、設備生產(chǎn)廠家等）所在地開展某些工作時，當?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)管部門應給予支持，提供方便。在涉及具體問題的處理時，各方面應相互尊重、相互協(xié)商、相互支持，依法行政、秉公辦事，共同努力，做好工作。在處理好上述幾個關系的基礎上，各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門還應努力去營造好的工作環(huán)境，如文化環(huán)境、輿論環(huán)境、法制環(huán)境、政策環(huán)境、體制環(huán)境、人際環(huán)境，等等，以使綜合監(jiān)管工作順利開展。
??? 四、 下大氣力抓好安全監(jiān)管體系建設
??? 所謂體系，就是體制和系統(tǒng)的合稱與簡稱。建立并完善安全監(jiān)管體系，就是建立并形成
??? 完整的、合理的、順暢的安全監(jiān)管體制架構(gòu)，并在這個架構(gòu)下，向橫向拓展，向縱向延伸，形成由若干個完整的子系統(tǒng)構(gòu)成的總系統(tǒng)。應該樹立大體系的概念，構(gòu)筑大體系的格局，縱橫交錯、縱向到底、橫向到邊的安全監(jiān)管體系。安全監(jiān)管體系應包含以下一些內(nèi)容：一是安全理論體系。主要包括基礎理論、應用理論，既有綜合性的，又有專業(yè)性的，應在加強基礎理論研究的基礎上，創(chuàng)立《安全生產(chǎn)學》，形成系統(tǒng)的教程、教材和宣傳教育材料，建立一個完整的學科。二是安全政策體系。主要包括產(chǎn)業(yè)政策、技術政策、投入政策、激勵政策、約束政策、保障政策、賠償政策等。三是安全法規(guī)體系。主要包括綜合性的、專業(yè)性的、主體性的、輔助性的、全國性的、地方性的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)和相關規(guī)章。四是安全宣傳體系。主要包括安全生產(chǎn)媒體、載體，分級分行業(yè)的安全生產(chǎn)媒體、載體，分級分行業(yè)的安全生產(chǎn)宣傳教育工作機，教學場所等。五是安全培訓體系。主要包括安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)各級培訓機構(gòu)、場所和其它各行業(yè)從事安全生產(chǎn)培訓工作的機構(gòu)、場所等。六是安全技術支撐體系。包括從事安全生產(chǎn)科學研究方面的科研院所、大專院校、技術中心、企業(yè)研究機構(gòu)以及專家?guī)臁⒅悄覉F、咨詢組織等。七是安全信息傳遞體系。包括各級安全生產(chǎn)調(diào)度機構(gòu)，政務辦公部門，信息網(wǎng)絡，視頻系統(tǒng)等。八是安全應急救援體系。包括總體救援體系、分支救援體系、綜合救援體系、專業(yè)救援體系、全局救援體系、地區(qū)或局部救援體系等。九是職業(yè)危害監(jiān)督檢查體系。包括從中央到地方各級職業(yè)危害監(jiān)督檢查機構(gòu)的組建、體制的理順、系統(tǒng)的形成等。十是安全監(jiān)管組織機構(gòu)體系。包括從中央到地方各級安全生產(chǎn)監(jiān)管工作部門的建立、體制的理順、系統(tǒng)的形成；各有關行業(yè)主管部門從中央到地方各級安全監(jiān)管機構(gòu)的建立、體制的理順、系統(tǒng)形成；各類生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部安全生產(chǎn)管理機構(gòu)的建立及體系的形成；綜合監(jiān)管部門和專業(yè)監(jiān)管部門橫向的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立和工作機制的形成等等。（王德學）
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