??? 前言?
??? 近年來，黨和國家對安全生產工作日益重視，為了加強安全生產監(jiān)督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發(fā)展，國家先后出臺了一系列關于安全生產的法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范制度，在一定程度上遏制了事故發(fā)生上升的勢頭，極大地推動了我國的安全生產法制建設。2004年1月9日頒布的《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》指出，搞好安全生產，保障人民群眾的生命和財產安全，體現了最廣大人民群眾的根本利益，反映了先進生產力的發(fā)展要求和先進文化的發(fā)展方向，是全面建設小康社會、統(tǒng)籌經濟社會全面發(fā)展的重要內容，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，是政府履行社會管理和市場監(jiān)管職能的基本任務，是企業(yè)生存發(fā)展的基本要求。
??? 但是，由于各種各樣的原因，安全生產事故仍然連續(xù)發(fā)生，蓬勃發(fā)展的建筑行業(yè)也和煤炭、交通等行業(yè)一樣面臨著安全危機，究竟是什么原因導致安全生產事故居高不下？又怎樣才能減少甚至避免安全生產事故的發(fā)生呢?這正是本篇試圖探討和解決的問題。
當前安全生產現狀
??? 2002年6月29日，《中華人民共和國安全生產法》獲九屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過并于2002年11月1日起施行。隨著《安全生產法》的實施，以這部法律為中心，我國形成了一整套與安全生產相關的、比較完備的安全生產管理法律體系。據國家安全生產監(jiān)督管理總局的有關統(tǒng)計數據顯示，全國人大及常委會立法中與安全生產有關的法律有10多部，國務院制定的各種條例達50多部。此外，國務院還下發(fā)了30多個加強安全生產的通知，國務院各部委制定規(guī)章100多個。用國家安全生產監(jiān)督管理總局局長李毅中的話說：“這些法律法規(guī)加起來，一寸厚的裝訂本有3大本。”
??? 然而就是這3大本、上百個法律法規(guī)卻都管不住安全生產事故頻發(fā)！
??? 必須承認，我國近年來的安全生產形勢依然嚴峻，全國每年因安全生產事故而喪生的人數達到十多萬。安全生產事故頻發(fā)，死傷眾多，不僅影響了經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且損害了黨、政府和我國改革開放的形象。而工程建設過程中發(fā)生的事故起數和傷亡人數也一直高居不下，僅次于煤礦和交通行業(yè)。建筑工程安全事故頻發(fā)和其它行業(yè)系統(tǒng)發(fā)生的安全生產事故已經嚴重影響了國家、社會的安定和千家萬戶的幸福生活。
??? 面對此情此景，讓人對安全生產工作產生了困惑，人們不禁要問：為什么在黨和國家高度重視，安全生產法律、法規(guī)頻頻出臺、嚴格實行安全責任追究的背景下，建筑行業(yè)安全生產事故的發(fā)生率仍然得不到顯著的控制呢？如此這般，到底是法律之過？還是人之過？
原因分析
??? 安全生產中存在的問題千頭萬緒，不僅有法律問題，還有經濟問題和社會問題。法律規(guī)范的作用雖然是很強的，但它卻不是萬能鑰匙，不可能因為一部法律頒布了，各種違章行為就會自動停止，安全生產事故就會自動消失，安全隱患就會自動消除。也許正如法學界流行的這么一句話：“法律是灰色的，而現實之樹常青。”
??? 綜合分析我國建筑行業(yè)安全生產的現狀，我們認為造成該行業(yè)安全生產水平一直長期較低的主要原因應當包含社會因素和企業(yè)自身管理兩方面的內容。
??? 一、社會因素。首先，盡管法律在社會生活中的作用舉足輕重，但必須承認，除此之外還存在著其他一些能夠指導或引導人們行為的工具，如權力、行政、道德和習慣，它們所起的作用有時是法律所無能為力的。這一點隨著法律萬能作為一種狂妄和淺薄的觀點遭到拋棄，已經達成共識。也就是說，社會紛繁復雜，法律僅僅是一件工具，法律本身的局限性告訴我們，它無法在一切問題上都做到天衣無縫。法律的工具性須經大量的人力、物力來執(zhí)行。正如培根在《論司法》一文中引用的《圣經》中圣保羅的一句話：“我們知道法律體現著正義，但這也要人能正確地運用它。”所以，安全生產法律法規(guī)制定得再多再好，還必須要通過企業(yè)和人在日常社會生產活動中的具體行為去運用、去貫徹落實，才能體現出法律本身的真正價值。而當今社會，由于各種各樣的原因，特別是長達數百年的封建統(tǒng)治，對國家、對企業(yè)的管理工程以及人們的習慣在一定程度上還停留在人治階段，使得有法不依、執(zhí)法不嚴的現象屢見不鮮。
??? 其次，整個社會的安全意識淡薄。從政府到百姓，有相當數量的人，對安全生產的概念比較模糊，總認為安全生產問題離自己很遠，對社會上發(fā)生的事故，總是麻木不仁，即使有所關注，也只是當作社會新聞和茶余飯后的談資，根本沒有引以為戒。隨著安全生產法律和制度的不斷健全，專業(yè)機構也已基本建立，可以說國家對安全生產的管理在法理、條文上有了比較完整的建制，而且這些法律和制度都“寫”在了紙上，“貼”在了墻上，“讀”在了口上。但是，一些企業(yè)片面追求經濟利益，少數地方官員過分追求政績，甚至于有的地方官員充當保護傘，或是干脆直接下海、借機謀取私利。于是，對于安全生產工作，常常是說起來重要，用起來次要，干起來不要，出了事故后又覺得必要，把關于安全生產的法律和制度寫在紙上、掛在墻上、喊在嘴上，就是不落實在行動上，讓那些法律和制度成為了聾子的耳朵——擺設。另外，社會、政府對違法企業(yè)的監(jiān)督、處罰不夠到位和有力，有法不依（權大于法）、執(zhí)法不嚴（情大于法）、違法不究（錢大于法），從而使得法律和制度在運行中往往被架空，直接導致了企業(yè)無視安全生產的法律法規(guī)。同時，雖然政府權力開始與其他社會公共行為分離，但并未從社會政治行為中完全分化出來，況且由于行政權力運行的“太極化”，使得違法成本低廉，組織結構層面的多重性也使得機構臃腫和職責不分，這更加重了行政權力的社會化并滋生腐敗現象，執(zhí)法和監(jiān)管力量缺席。法律和制度在那擺著，而真正起實際作用的卻是大家都心知肚明的潛規(guī)則。制定安全生產法律和制度的根本目的是為了規(guī)范和約束其執(zhí)行者（包括政府、部門和企業(yè)）的行為，是為了減少和避免事故的發(fā)生。當法律和制度被束之高閣，被架空的法律和制度造成的不僅僅是監(jiān)督的缺席，更重要的是引發(fā)民眾的法律制度信任危機。3大本、上百部法律法規(guī)都管不住安全事故頻發(fā)，這不僅讓立法者尷尬，更讓守法者失去守法的勇氣和信心。
??? 再者，由于經濟建設的無序發(fā)展，造成了國家在宏觀上的失控，使得建筑市場極度“繁榮”，建筑施工隊伍“供不應求”導致施工隊伍總體安全素質和安全管理能力下降，從根本上埋下了不安全隱患。
??? 《安全生產法》明確了政府監(jiān)管與企業(yè)自律的關系，以外促內，內外結合。監(jiān)管與自律是外因與內因的關系，政府監(jiān)管是促進企業(yè)安全管理的外部條件，安全生產歸根結底在于企業(yè)內部，企業(yè)是安全生產的主體。我們不能因為強調外部監(jiān)管而忽視企業(yè)內部管理，否定企業(yè)自律的決定性作用。檢驗政府監(jiān)管實效的主要標志之一，就是看企業(yè)的安全條件是否改善，安全管理是否到位，生產安全事故是否減少。
??? 二、企業(yè)自身管理。主要是工程管理者以及從業(yè)人員的安全生產法律意識淡薄；安全生產法律法規(guī)沒有得到有效的貫徹落實，特別是在基層的貫徹落實還停留在口頭上，流于形式；安全生產違法行為沒有受到有力的處罰和處理。
??? 從總體上看，從業(yè)人員在施工建設過程中的自我保護和安全生產的意識比較淡薄，一些工程建設單位特別是個體建筑施工隊伍的負責人依法管好安全施工生產的意識也很淡薄，他們或者不懂法律，或者明知故犯，沒有依法為施工人員提供必要的安全生產條件和勞動安全保護，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險的條件下作業(yè)，以至發(fā)生事故，造成大量人員傷亡。許多私營企業(yè)老板只要經濟效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產，他們沒有意識到這是一種嚴重侵犯人權的違法行為，沒有意識到它所可能產生的法律后果。安全生產還沒有真正成為所有施工建設單位的自覺行動，沒有從安全生產是法定的義務和責任的高度引起足夠的認識和重視。
??? 另外，由于近年連續(xù)大規(guī)模的經濟開發(fā)建設，建筑市場對建筑施工隊伍的大量需求，使得建筑施工隊伍供不應求、魚龍混雜，大量拼湊而成的包工隊、沒有資質的建筑施工隊伍充斥建筑市場。這些包工隊以及沒有資質的建筑隊伍或者采取掛靠有資質的大單位、或者通過賄賂等其他不正當手段謀取到工程建設任務。一旦得到建筑任務后，為了彌補前期的不當投入、并追求最大利潤，他們必然會降低工程成本、偷工減料，安全投入必然也不會完全到位，安全技術裝備必然陳舊落后，安全設施也不可能得到充分保證。同時，由于這些企業(yè)的負責人和從業(yè)人員的安全素質普遍較低，不可避免地存在安全管理機構和安全管理網絡不健全、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多等現象。
??? 再者，建設、施工企業(yè)的安全管理制度不健全，缺乏強有力的安全生產執(zhí)法手段和獎罰機制。特別是以責任制為核心的各項安全管理制度缺乏或者得不到切實貫徹，各級管理人員沒有危機感，缺乏主動管好安全工作的責任心，推進安全工作的動力也就失去了。
??? 大量的、沒有經過嚴格培訓的建設工人涌入基建隊伍也是導致建筑行業(yè)安全事故頻發(fā)的重要因素。工人的素質差、安全生產技能差，加上管理再不到位，施工質量得不到保證，還常常造成工程質量安全事故，如橋梁坍塌、房屋倒塌、江堤決口等。
