為適應我國經濟體制的轉變，1993年國家重新確立了安全生產管理體制，由原計劃經濟體制下的“國家監察，行政負責，群眾監督”變成現行的“企業負責，行業管理，國家監察，群眾監督，勞動者遵章守紀”。應當說，新的體制是符合市場經濟體制下安全管理工作要求的，也充分體現了“企業在自主經營的同時，自主管好安全”的原則。但從全國的安全形勢看，安全管理的效果并不理想，盡管黨中央和國務院都十分重視安全工作，也采取了一系列強有力的措施，成立了國家安全生產監督管理局、廣泛開展了安全生產專項治理活動，但全國的安全生產形勢依然十分嚴峻，甚至有知名人士稱我國已進入了第五次事故高峰期。且不說這種說法是否確切，但嚴峻的安全形勢是客觀存在的。究其原因，并不在于安全生產管理體制存在很大問題，當然體制本身也需要進一步完善，但關鍵在于具體管理工作的落實。企業是否自主負責了，行業的管理是否到位了，國家監察的力度是否有力了，群眾的監督意識是否增強了，勞動者的安全素質是否提高了，這都是決定安全形勢的關鍵因素。筆者通過調查了解和工作感受，僅就當前安全管理和安全監督方面存在的問題談點粗淺看法，以求拋磚引玉。
一、存在的問題
1、安全管理的主體不夠明確，安全管理存在弱化現象。長期以來，人們一直認為安全管理的主體是現有的安全部門，其實不然。有這種認識的人，一方面沒有充分認識到安全管理的特點，另一方面就是沒有真正領會“安全生產，人人有責”的內涵。安全工作是一項系統工程，只要有生產、經營和活動存在，就永遠存在安全問題，而且影響安全的因素又是多方面的、復雜的、隨機的和難預見的。各類安全因素涉及到方方面面，涉及到每個人和每個部門。因此，安全工作不是哪一個領導和哪一個部門的事，需要齊抓共管，每個人和每個部門都有安全管理的職責。
從管理的主、客體上分，各級職能部門都是安全管理的主體，對安全工作負直接的管理責任，而安全管理的客體是企業和經營單位的人員和財產，員工和財產的安全是安全管理的資源，而安全監督只能是外部因素。從我國現有的管理體制看，安全管理的主體較多，大致可分兩個層次，一是政府、行業管理層，二是企業管理層。政府的經濟主管部門、行業管理部門、執法部門以及企業的技術、物資、財務、人事等部門都是安全管理的主體，都有各自的安全職責。從這一意義上講，現有的安全監督管理部門不應該承擔具體的安全管理職責，即便是有，也只能是宏觀綜合性的管理職責，這在國家原勞動保護行政管理中已有界定，否則，職能部門的安全責任意識會逐漸淡化，會產生依賴心里，總認為安全的事就是安監部門的事，最終弱化了整體安全管理力度。也正因為存在這種片面意識，所以領導把安全工作的重擔放在了安監部門，有點甚至無論發生什么性質的事故，安監人員都要受到處理。但安全監督畢竟只能發揮外因作用，真正起決定作用的是內因，是安全管理，單純強化監督，而不規范和加強管理，是解決不了安全生產實質性問題的。
2、安全管理成效不佳，行業管理跟不上。突出表現在立法滯后，法規不健全，安全生產的標準、規范落后，甚至不健全。這說明政府和行業管理有待于進一步加強，即上層的安全管理主體沒有管理到位，導致中層的企業管理者無章可循，管理沒有依據，管理沒有思路和模式，最終導致被管理的客體不具備安全條件或安全素質不高。另外，政府和行業管理層在管理上要抓住重點，要把主要精力放在制定法律、法規、標準和推廣先進管理技術、先進管理模式上，不應局限于管一些具體事務，如開展活動、組織安全教育、搞一些突擊性檢查等，更不能帶有某些商業行為。具體說，政府和行業的職責就是提供安全生產標準和規范，讓生產經營單位去貫徹執行。至于生產經營單位采用什么方式去執行，去貫徹，則是生產經營單位自己的事，政府不要介入的太多。這同時要求政府和行業管理部門要加強這方面的監督和約束，對生產經營單位不落實國家和行業標準和規范，就要嚴格法律、法規程序，該處罰的處罰，該處理的處理，做到管理層和執行層各司其職，各負其責。
3、安全監督力度不夠，管理與監督沒有實現有效的分離。盡管國家和企業對安全監督工作給予了高度重視，安全監督體系也比較健全。但由于管理職責不理順，大部分安監部門既有管理職責，又有監督職責，這樣，不僅管理跟不上，也極大地消弱了安全監督的力度。另外由于上層管理者管理不到位，缺少必要的法律、法規和標準，致使監督部門缺少監督依據，不能依法監督。最重要的是安全管理與安全監督沒有實現有效的分離。因為安全管理和安全監督是安全工作的兩個不同的方面，工作性質不同，管理要接受監督，監督促進管理，即安全監督部門不僅監督安全客體，同樣監督管理主體。因此，管理和監督不能融為一體的。而實際工作中并非如此，分管生產的部門設安監部門，分管生產的領導分管安監部門，這種管理體制在政府存在，在企業也存在。就國家各級安全生產監督管理局而言，大部分掛靠在經貿委，很少有獨立的，這自然存在“管生產的管監督”問題。
筆者近日看過有關第三方監督的一篇報道。指出，原國家勞動部一直是國家職業安全監察的執法主體。1998年政府管理體制改革之后，新成立的國家勞動和社會保障部不再履行這一管理職能。原勞動部承擔的煤礦安全監察職能，交由國家經貿委下新成立的國家安全生產管理監督局負責。一位從事煤礦安全工作的資深人士評論說，“管生產的管安全”，把已經與國際接軌的由勞動部門作為第三方進行監督的安全生產體制，改得反而缺乏第三方監督了。而世界各國的職業安全監督工作通常由勞工部負責。美國、法國、俄羅斯、烏克蘭等國也是由勞工部負責。而且，幾乎所有的中歐國家、拉美國家、中美國家和所有講法語、英語的非洲國家也都是由勞工部負責。這種政府職能結構更有利于實現“第三方監督”。有關專家指出，中國政府的職業安全監督結構應該與國際接軌，這不僅是政府職能專業分工的需要，也有利于國際交流與合作。一個明顯的例子是，國際勞動組織的會議，往往由政府主管部門、雇主、雇員三方代表參加。中國是國家經貿委組團參加，國家經貿委既代表政府，又代表雇主。有關專家指出，“國家安全監督部門實際上自己監督自己”。特別是一些地方機構為保護當地政府稅收來源，即便有安全監督機構，但由于隸屬當地政府管理，很難真正起到第三方監督的作用。可見，直接關系安全生產的第三方監管還面臨相當大的挑戰。
