? 近百年來，全球空管界經(jīng)過長期不懈的努力，在保證空中交通安全方面取得了令人矚目的成就。同時，我國民航經(jīng)過幾十年的發(fā)展建設(shè)，空中交通綜合保障能力得到了大幅度提高，為保障航空安全創(chuàng)造了有利條件。
??????? 然而，傳統(tǒng)的安全管理著眼于技術(shù)細節(jié)，雖然保證了運行的規(guī)范化，對保障安全起到了重要作用，但在人為因素、組織因素成為航空事故主要誘因的今天，傳統(tǒng)的方法對其考慮不足的問題日益突出。空管安全問題已不僅是一個單純的空中交通管制技術(shù)問題，它已經(jīng)成為涉及整個民航業(yè)，甚至涉及民航業(yè)外的系統(tǒng)性問題。為此，空管系統(tǒng)必須在傳統(tǒng)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)上，綜合考慮“人、機、環(huán)境”，采取更為系統(tǒng)、全面、有效的安全應(yīng)對措施。安全管理體系（SMS）正是解決此問題的有效途徑。
??????? 一、安全管理體系（SMS）簡介
??????? (一)什么是安全管理體系（SMS）
??????? 所謂“安全管理”，即是組織為達到預(yù)期水平的安全指標而采取的系統(tǒng)地管理組織運行風險的行為。ICAO在文件Doc9774 AN／969(機場合格審定手冊)中對機場的安全管理系統(tǒng)(SMS)作了如下定義：機場管理安全的系統(tǒng)，包括為實現(xiàn)機場安全目標的組織結(jié)構(gòu)、職責分配、工作程序和預(yù)防措施等，以保證在機場的安全得到控制，并確保其安全使用。此外，在英美等國家的手冊中對安全管理體系（SMS）都有較明確的定義，具體可概括為：安全管理體系（SMS）是一個組織為了實現(xiàn)安全目標，貫徹安全政策，而將組織結(jié)構(gòu)、職責、工作程序和規(guī)定等安全要素整合起來的、明確的安全管理模式。
??????? 結(jié)合分局實際，可以將安全管理體系（SMS）定義為：以清楚透明、系統(tǒng)全面、積極預(yù)防的方式來實現(xiàn)系統(tǒng)的安全管理。其中清楚透明，意思是指所有的安全管理活動應(yīng)以文件形式清楚描述或記錄下來，且應(yīng)該具有透明度，獨立于其他管理活動。系統(tǒng)全面，意思是安全管理活動應(yīng)有計劃地在全系統(tǒng)中持續(xù)展開。積極預(yù)防，意思是在風險轉(zhuǎn)變成不安全事件并造成安全負面影響前，采取一種識別危險并消除風險的預(yù)防性方法。
??????? (二) 安全管理體系（SMS）包含的核心理論
??????? 安全管理體系（SMS）的核心理論是風險管理，風險管理的三個步驟--“危險識別、風險評估、風險控制與管理”幾乎涉及并影響所有的安全管理行為(安全信息管理、安全評估、事故調(diào)查、安全監(jiān)控等)，它也是主動控制安全的最有效方式。
??????? （三）空管安全管理體系（SMS）的框架及主要內(nèi)容
??????? 雖然各國安全管理體系（SMS）的內(nèi)容略有不同，但總體來看，安全管理體系（SMS）可分為兩大部分-強制執(zhí)行部分和建議執(zhí)行部分。其中，強制執(zhí)行部分主要是通過法規(guī)、規(guī)章、強制標準的方式體現(xiàn)；建議執(zhí)行部分主要是通過<指導(dǎo)手冊>形式體現(xiàn)。<指導(dǎo)手冊>不僅是對強制執(zhí)行部分的有效補充，也可以成為貫徹落實執(zhí)行強制法規(guī)要求的指導(dǎo)材料。通常情況下，一個組織可以通過選擇多種方法來實現(xiàn)安全管理的需要，但是絕對不存在某一個適合于所有組織的簡單模型，各組織應(yīng)根據(jù)自己的規(guī)模、復(fù)雜度、運行方式、安全文化、運行環(huán)節(jié)等情況來決 定自己的安全管理結(jié)構(gòu)、安全工作思路和方法。
??????? ICAO理事會于2004年12月17日召開的第173屆會議上批準了<ICAO 2005年至2010年的戰(zhàn)略目標>，其中，安全為首要戰(zhàn)略目標，并在安全戰(zhàn)略目標中提出：“支持各國在所有與安全相關(guān)的領(lǐng)域?qū)嵤┌踩芾眢w系（SMS）”，而編寫并頒布<ICAO SMS手冊>就是其中一項。
??????? （四）國內(nèi)外安全管理體系（SMS）的狀況
??????? 1.國外的現(xiàn)狀
??????? 加拿大是實施安全管理體系（SMS）比較成功的國家之一，早在1998年，加拿大運輸部在其《飛行2005：加拿大民航安全工作框架》中，承諾將在航空組織中實施安全管理體系。從2000年開始，加拿大運輸部著手制定法規(guī)方面的建議修正案通告（NPA）并對航空法進行了修訂。在2001年至2004年期間，加拿大先后編寫了《安全管理體系介紹》、《飛行運行和航空器維修組織的安全管理體系》、《通用航空營運人的安全管理體系：實施指南》、《安全管理體系：加拿大運輸部實施計劃》、《安全管理體系：評估指南》等材料。2001年以來，加拿大運輸部還開展了SMS概念和原理方面的教育活動，并從2003年開始制定了針對局方監(jiān)察員的SMS培訓教材，并對數(shù)百名監(jiān)察員進行了培訓。
??????? 從2005年6月起，加拿大通過規(guī)章的形式要求大型航空營運人和維修組織必須在三年內(nèi)按照時間期限逐步建立起安全管理體系。同時，他們還直接與ICAO、FAA、墨西哥、哥倫比亞、中國和其他國家的民航當局進行合作，通過制訂規(guī)章和指導(dǎo)材料、研討和實踐等工作來分享他們的經(jīng)驗、教訓，以促進各國對安全管理體系（SMS）的一致理解。
??????? 基本特點和理念：
??????? （1）加拿大通過規(guī)章的形式強制要求大型航空承運人、機場、空管、小規(guī)模的營運人、維修企業(yè)建立安全管理體系（SMS），目前加拿大局方已經(jīng)對民航企業(yè)安全管理體系（SMS）建設(shè)的第二階段工作進行了評估。
??????? （2）強調(diào)了組織安全文化建設(shè)和員工積極參與的重要性，這是安全管理體系（SMS）成功的關(guān)鍵。同時強調(diào)高級管理者對于安全管理體系（SMS）建設(shè)的作用，他們的態(tài)度和承諾對安全文化建設(shè)起著決定性的作用。
??????? （3) 在安全管理體系（SMS）中，安全管理的責任發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由局方轉(zhuǎn)向了各個民航企業(yè)。各個企業(yè)作為自身安全管理的責任主體，對企業(yè)內(nèi)的安全管理和安全績效負責。
??????? （4) 建立安全管理體系不僅會降低企業(yè)的損失，而且還會提高組織的生產(chǎn)效率。
??????? （5) 安全經(jīng)理沒有權(quán)力實施安全措施，其具有向高層管理者建議的權(quán)力。高層管理者最終對安全負責。
??????? 美國FAA從2000年開始進行安全管理體系的研究，其研究主要針對于空中交通服務(wù)組織。FAA在2003年的《FAA飛行規(guī)劃（2004-2008）》中要求設(shè)計、開發(fā)和實施與國際民航組織要求相一致的安全管理體系，以提高空中交通服務(wù)的安全性。在隨后的幾年中，F(xiàn)AA一直對空中交通服務(wù)組織中的重大改變實施安全風險管理。近期，F(xiàn)AA在《FAA飛行規(guī)劃（2008-2012）（草案）》中要求在未來幾年中要對所有適當?shù)腇AA組織實施SMS。
??????? 基本特點和理念：
??????? （1) FAA很早就開始了安全管理體系的研究，但是其研究只是針對于空中交通服務(wù)組織。FAA計劃在未來幾年中要在更多的FAA組織中實施安全管理體系（SMS）。
??????? （2) FAA的安全管理體系是以安全風險管理為核心的，而且在實施安全管理體系（SMS）之前，F(xiàn)AA就已經(jīng)符合了ICAO關(guān)于SMS的大部分要求。
??????? （3) 在安全管理體系（SMS）中，局方的職責是對安全管理體系（SMS）進行監(jiān)督和審計。
??????? （4) 安全管理要與生產(chǎn)相平衡。
??????? （5) 安全文化建設(shè)是建立安全管理體系（SMS）的基礎(chǔ)。
??????? 2.各國安全管理體系（SMS）的差異
??????? 在組成部分上，各國的安全管理體系（SMS）雖然在具體的表現(xiàn)形式上不盡相同，但是在整體框架上是一致的，存在很多共同之處。各國的安全管理體系（SMS）都包括以下部分：安全管理的政策和目標、安全管理人員的職責和任務(wù)、風險管理、安全培訓和訓練、安全審核、管理評審等。除了這些共同部分外，各國的安全管理體系（SMS）還分別涉及到了如下一些組成部分：安全監(jiān)察、溝通和交流、文件系統(tǒng)、安全調(diào)查和分析、應(yīng)急預(yù)案、安全評價、安全信息報告系統(tǒng)、質(zhì)量保證等。具體來說，各國的安全管理體系（SMS）在組成上具有以下特點：
??????? （1）加拿大的安全管理體系（SMS）在組成部分上比較具體和全面，它幾乎囊括了安全管理體系（SMS）的所有組成要素，主要包括六個部分：安全管理計劃、文件系統(tǒng)、安全監(jiān)察、訓練、質(zhì)量保證、應(yīng)急預(yù)案。所不同的是，加拿大的安全管理體系（SMS）將風險管理和不安全事件調(diào)查結(jié)合在了一起，將二者的信息收集、處理措施以及持續(xù)監(jiān)控放在了一起，而將二者的具體調(diào)查分析過程獨立進行。
??????? （2）美國的安全管理體系（SMS）包括四個部分，分別為：政策和目標、安全風險管理、安全保證和安全改進。美國的安全管理體系（SMS）是建立在安全風險管理的基礎(chǔ)上的。美國的安全風險管理起步較早，而且已經(jīng)運用得非常成熟，現(xiàn)在所建立的安全管理體系（SMS）就是以安全風險管理為中心環(huán)節(jié)，同時添加了政策上的支持和后面的安全保證和改進。因此美國的安全風險管理運行得非常有成效。
??????? （3）中國民用航空局在2010年確定的工作目標中明確提到要全面推進中國的安全管理體系（SMS）建設(shè)，各大航空公司也分別把此體系的建設(shè)和推進寫進了2010年的目標工作當中。中國的安全管理體系（SMS）的建設(shè)和運行順應(yīng)了當代中國民航安全發(fā)展的要求，體現(xiàn)了中國民航人對安全的持續(xù)追求，也是中國民航繼續(xù)向前發(fā)展的必經(jīng)之路。
??????? 在基本理念方面，各國的安全管理體系（SMS）之間存在很多共同之處：
??????? （1）各國的安全管理體系（SMS）都指出了安全文化和所有員工的積極參與對于建立安全管理體系（SMS）的重要性，并強調(diào)：通過管理者承諾、安全政策等方式在組織內(nèi)營造一種積極的安全文化；通過建立自愿報告系統(tǒng)、溝通安全信息等方法鼓勵所有員工積極地加入到安全管理中來，是建立和實施安全管理體系（SMS）的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。
??????? （2）各國的安全管理體系（SMS）都談到了安全與生產(chǎn)的關(guān)系。加拿大認為安全不僅會降低企業(yè)的損失，而且還可以提高企業(yè)的生產(chǎn)率，增加企業(yè)的利潤；而澳大利亞認為建立安全管理體系（SMS）具有一定的經(jīng)濟效益；美國認為安全管理要與生產(chǎn)相平衡。總之，各國的安全管理體系（SMS）都認為安全管理與組織的運行是密切相關(guān)的，安全管理不但不會影響或限制組織的運行，反而可以提高組織的生產(chǎn)率、增加組織的經(jīng)濟效益。
??????? （3）加拿大指出了高層管理者在安全管理體系（SMS）建設(shè)中的決定性作用。首先，高層管理者的安全意識和態(tài)度決定著組織的安全文化，如果沒有管理者對安全的真心承諾，安全管理將收效甚微；其次，高層管理者負責制定組織的安全目標和政策，并負責為安全管理工作提供資源保障，因此，他們的態(tài)度和支持決定著安全管理體系（SMS）的成敗。
??????? （4）加拿大和美國都指出了在實施安全管理體系（SMS）后，在安全管理上民航企業(yè)與局方的關(guān)系問題。二者都認為在實施了安全管理體系（SMS）后，安全管理的責任由局方轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，企業(yè)對自身的安全管理和安全狀況負責，而局方的職責是對企業(yè)的安全水平和安全管理體系（SMS）的實施情況進行監(jiān)督和審核。由此一來，安全管理的責任主體就由局方變?yōu)榱似髽I(yè)。
??????? （5）中國指出SMS系統(tǒng)管理比較科學、理性和系統(tǒng)，做到了從事后到事前、從開放到閉環(huán)、從個人到系統(tǒng)、從局部到全局的四個轉(zhuǎn)變。在這一系統(tǒng)里，企業(yè)的主動安全管理取代了被動的安全管理，在強化政府監(jiān)督企業(yè)效能的同時，督促企業(yè)建立了一套自我審核、自我監(jiān)督、自我糾正、自我完善的機制，可以有效地解決民航系統(tǒng)規(guī)模化所帶來的信息跟蹤和處理問題，準確把握整個民航系統(tǒng)的安全管理脈絡(luò)。但SMS系統(tǒng)根植于西方文化的土壤，不可能完全照搬照抄，要認真開展研究，結(jié)合中國民航安全發(fā)展的狀況，開發(fā)出有中國特色的中國民航安全管理系統(tǒng)。
