作業場所職業危害監管,是政府實施職業衛生管理,保障廣大勞動者職業健康權益的重要手段。
影響作業場所職業危害監管的因素較多,作業場所的職業危害風險水平、區域的總體職業衛生狀況、可利用的監管資源、監管體制、法律法規建設情況等都不同程度地影響到作業場所職業危害監管的實際效果或監管的決策。本文擬在概述影響作業場所職業危害監管影響因素基礎上,對影響作業場所職業危害監管的主要因素進行分析并初步探討了其量化研究的可能性。
1 作業場所職業危害監管主要影響因素概述
1.1 作業場所職業危害風險
從作業場所職業危害現場監管的角度來看,在分配有限的職業危害監管資源時,首先需要考慮的是將職業危害嚴重、職業病或者職業危害事故發生可能性較大的企業予以優先監管和重點監管,以促進企業落實主體責任,干預或者控制潛在的職業危害風險,從而降低職業危害事故或者職業病發生的可能性及后果的嚴重性。顯然,在現場監管過程中,作業場所職業危害風險水平的大小直接影響到應當給予的監管強度,是影響職業危害監管資源分配的主要影響因素。
1.2 作業場所所屬行業的職業危害風險
我國涉及到職業危害的行業多達30余種,但不同行業的職業危害風險因其存在的主要職業危害因素不同、職業危害因素的濃度或者強度等不同而有所差異。例如,礦山開采業因接觸到大量的粉塵危害而有較高的塵肺病發生風險,輕工、化工等行業則因生產性毒物種類較多而容易發生職業性中毒,某些行業則主要存在非電離輻射、噪聲等相對輕微的職業危害,發生職業病或者職業危害事故的風險自然也較低。因此,不同的作業場所由于所處行業不同、其工藝特點、職業危害狀況、職業危害控制情況等也存在不少的差異,因此導致的職業危害風險的差異而影響到監管資源的分配。
1.3 作業場所所屬區域的職業危害總體狀況
所謂區域職業危害總體狀況,是指某一特定區域發生職業病或者職業危害事故的可能性與后果嚴重性的綜合,是綜合考慮某一區域固有職業危害風險水平、職業危害風險控制水平職業危害控制資源狀況等因素的職業危害風險綜合水平。顯然,區域職業危害總體狀況與該區域內企業或者作業場所的構成情況關系密切,不同職業危害風險的作業場所的數量、所屬行業的分布情況以及整個區域的職業危害控制工作開展情況(監督情況、健康體檢情況、檢測情況等)等也通過影響職業病和職業危害事故的發生而影響到一個區域的職業危害總體狀況。
1.3.1 區域職業病和職業危害事故發生情況
作為作業人員接觸職業危害的后果,區域內職業病或者職業危害事故發生情況直觀地反映了一個區域既往一定時期的職業危害總體控制狀況,一定時期內職業病檢出率愈高、職業危害事故發生的頻次愈高后果愈嚴重,則說明該區域總體的職業危害風險水平較高,一個或者多個環節的職業危害控制工作存在問題。
1.3.2 區域職業危害風險
區域(固有)職業危害風險是一定時期內某區域的職業危害類別、濃度與強度及作業人員接觸狀況的反映,與區域內存在職業危害的企業(作業場所)數量、不同職業危害風險水平的企業(作業場所)構成情況、區域內接觸職業危害(包括嚴重職業危害)的職工總量等密切相關,是影響該區域職業危害控制相關資源分配的重要因素。
1.3.3 區域職業危害控制水平
區域內職業危害控制水平是指在主管部門的監督與指導下,區域內企業落實主體責任,采取相關職業危害防護措施或者控制措施的情況,主要反映在兩個幾個方面:其一是區域內職業危害防護情況(個體防護、職業危害檢測、職業健康監護、教育培訓等);其二是區域內職業衛生監督管理情況(建設項目“三同時”審查、日常監督檢查)。前者反映了企業職業衛生主體責任的實際落實情況,后者則主要反映了監管部門職業危害監管工作的實際開展情況,是評價一個區域總體職業衛生狀況的又一重要因素。
1.3.4 區域職業危害監管資源
1.3.4.1 監管力量水平
作業場所職業危害監管是通過監察員的具體監管工作來實現的,在工作頻度相同并合理分配的情況下,可利用的監察人員的數量愈多,所能覆蓋的企業或者作業場所的數量自然愈多,更有利于促進更多企業落實主體責任,從而實現更多勞動者職業健康權益的保護。
1.3.4.2 監管技術裝備水平
監管技術裝備水平反映在多個方面,例如進行職業危害監管所必需的專業技術裝備、必要的辦公和監管設備設施(例如電腦、網絡、汽車等)等。不同地區限于經濟發展水平和職業危害監管投入的差異,監管技術裝備的差異也較大。配備有較好的監管技術裝備一方面可促進監管工作的有效開展,另一方面也有利于監管效率的提高,因此也影響到監管的效率與實際效果。
1.3.4.3 監管投入情況
實施作業場所職業危害監管必需有一定的經費保證,其經費主要用于滿足監督執法的基本工作量,如監督頻次、案件處理、統一抽檢等。職業危害監管投入是與監管技術裝備水平和監管力量水平密切相關的一個因素,監管投入的多少最終通過監管技術裝配的配備狀況與監管力量的配備情況反映出來,自然也影響到作業場所職業危害監管的執行與實際效果。
1.3.5 區域內職業衛生技術服務資源狀況
區域內職業衛生技術服務資源狀況一方面影響到企業日常職業衛生工作有關的技術服務的實現,另一方面影響到監督執法后企業職業衛生工作的整改等情況。尤其是在我國當前職業衛生技術服務力量相對薄弱,難以滿足要求、資源分布不平衡且市場化不夠充分的情況下,區域內職業衛生技術服務機構或者專業技術人員的數量、職業衛生技術服務機構的資質水平等情況,由于可以影響到企業能否獲得及時、有效的技術服務,對企業職業衛生工作的實際開展情況自然產生影響,進而影響到作業場所職業危害監管的實際效果。
1.3.6 區域內企業地理分布情況
作業場所職業危害監管還受到區域內企業的地理分布情況影響,也就是區域內企業的密度情況與離散情況,企業的上述地理分布特征可以影響到作業場所職業危害監督執法的周期,進而影響到日常監督所能覆蓋的企業數量。例如,在其他相關條件相同的情況下,企業分布相對集中,則單位時間內可以完成的作業場所職業危害監管的頻次相對較高,其監管效率自然也會提升。
1.3.7 區域(工業生產)經濟特征
對一個區域來講,與職業危害關系密切的經濟特征主要體現在其工業生產狀況方面,包括企業總量、企業構成、產品與產量、能耗消費量、發展速度等有關工業與區域經濟增長與增長方式的一系列因素。與行業職業危害風險情況類似,由于主要工業的數量和構成不同、主要的原輔材料不同、生產加工方式等的不同,不同的區域固有職業危害風險因此表現出差異,自然影響到區域的總體職業危害狀況。
1.4 其他影響因素
除上述影響作業場所職業危害監管效率與效果的因素之外,其他眾多因素也影響到職業危害監管的實際執行情況,例如職業衛生監管職能的設置與運行情況、職業衛生相關法規標準的建設情況以及社會經濟發展水平等。其中,職業衛生監管職能的設置與運行情況既影響到監管工作能否有效開展和效果,也影響到不同部門之間的聯動與溝通效果;法規標準的建設情況一方面影響到能否“依法行政”及其效果,另一方面也影響到企業職業衛生工作的具體開展,尤其是法規標準的科學性與適用性直接影響到企業遵守職業衛生法規標準的情況,自然影響到作業場所職業危害的實際監管效果。此外,不同的社會經濟發展階段,社會對職業衛生工作的認識有所不同,職業衛生的工作內容也會有所變化,同時,企業的整體素質水平(發展理念、對職業衛生工作的認識與投入)更是影響到其落實職業衛生主體責任和貫徹執行有關職業衛生法規標準的情況,對職業危害監管的實際效果自然會產生巨大影響。
2 作業場所職業危害監管影響因素分類
無論是作業場所職業危害的現場監管還是其決策管理,影響監管效果的主要因素均可分為兩大類,其一是影響作業場所職業危害監管資源分配的因素;其二是影響作業場所職業危害監管效果的主要因素。影響資源分配的因素與影響實際監管效果的因素既存在于現場監管過程中,也存在于監管決策分析過程中:(1)現場監管:影響職業危害監管資源分配的因素主要包括,作業場所職業危害風險、作業場所所屬行業的職業危害風險;影響作業場所職業危害監管效率或者效果的因素主要包括,職業危害監管資源配備情況、區域內作業場所的地理分布情況和區域內職業衛生技術服務資源狀況、社會經濟發展水平等;(2)監管決策與分析:影響職業危害監管資源分配的因素主要是作業場所所在區域職業病或職業危害事故發生情況、職業危害(接觸)現狀、區域職業危害控制水平;影響作業場所職業危害監管效率或效果的因素主要包括,職業危害監管資源配備情況、區域內作業場所的地理分布情況、區域內職業衛生技術服務資源狀況和社會經濟發展水平等。
3 作業場所職業危害監管主要影響因素及相關指標
國內外在作業場所職業危害監管等方面開展了大量的科學研究、統計與分析工作,也初步建立了用于反映一定時期、一定區域或某一方面的職業衛生狀況的評價指標,并建立了有關的研究方法,例如層次分析法、模糊綜合評價法等,這些指標體系和相對成熟的研究方法為作業場所職業危害監管影響因素及其量化評定研究奠定了基礎。
涉及作業場所職業危害監管影響因素的主要相關指標如表2所示。其中,部分指標在當前的職業危害控制工作中已有應用,例如職業健康體檢率、職業危害檢測率等;某些指標則尚未建立,其科學性、可行性等也需要進一步的研究論證,例如萬名工人監督員數、萬家企業監督員數等。此外,從眾多指標中篩選有效指標,建立科學可行的相關評價模型也是作業場所職業危害監管影響因素量化評定需要解決的問題之一。
