試論我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指在非戰(zhàn)時(shí)條件下突然發(fā)生的危及或可能危及公眾健康和生命安全的重大群體性事件。可以由生物、物理或化學(xué)因素所引起，是自然災(zāi)害或人為災(zāi)害（意外事故、蓄意破壞）的突出后果。核、化、生、爆恐怖事件或核、化、生、爆意外事故均可導(dǎo)致極其嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。本文擬對(duì)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制做一簡(jiǎn)要探討。

一、 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)把握的幾個(gè)問(wèn)題

根據(jù)危機(jī)管理理論及國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急反應(yīng)包括應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處理兩類缺一不可的工作，應(yīng)急處理又包括危機(jī)處理和后果處置兩個(gè)階段。因此，應(yīng)急反應(yīng)不等于單純的危機(jī)事件后果處置。為了有效應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，必須預(yù)有準(zhǔn)備，預(yù)置資源，緊急啟動(dòng)。不能等待危機(jī)事件發(fā)生后，再籌組資源，被動(dòng)應(yīng)對(duì)。建立應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是建立跨部門合作的危機(jī)管理機(jī)制，也就是依法確立有關(guān)部門的職責(zé)任務(wù)；依法建立指揮協(xié)同關(guān)系；依法指導(dǎo)各部門應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)。為此，建立我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)注意把握以下問(wèn)題：

1、防范為主，準(zhǔn)備在先。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，不能僅僅著眼于事件后的應(yīng)急處置，必須立足于建立事件前的防控機(jī)制，做好應(yīng)急處置準(zhǔn)備。防范為主，準(zhǔn)備在先是現(xiàn)代應(yīng)急機(jī)制與傳統(tǒng)危機(jī)管理模式的根本區(qū)別。

2、統(tǒng)籌綜合，雙線并軌。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)以能力建設(shè)為中心，平戰(zhàn)結(jié)合，軍民結(jié)合，統(tǒng)一配置和使用社會(huì)資源，共同應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害所致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

3、政府負(fù)責(zé)，跨部門合作。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制是政府領(lǐng)導(dǎo)下跨部門合作的危機(jī)管理機(jī)制，需要公安、交通、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、宣傳、軍隊(duì)、武警等部門，廣泛參與。政府應(yīng)承擔(dān)組織者、領(lǐng)導(dǎo)者和投資主體的責(zé)任。

4、依法建設(shè)，軟硬件并舉。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，必須建立完備的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)章體系，依法確定各部門的職責(zé)任務(wù)，確立指揮協(xié)同關(guān)系和運(yùn)作機(jī)制，指導(dǎo)各部門能力建設(shè)。在注重硬件建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)重視人才隊(duì)伍、科學(xué)研究、技術(shù)支持和教育培訓(xùn)工作。

二、構(gòu)建我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制7個(gè)體系和3大支持系統(tǒng)

機(jī)制原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，也泛指一切工作系統(tǒng)的組成要素和各要素之間相互作用的方式、過(guò)程和運(yùn)行變化規(guī)律。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)包括7個(gè)內(nèi)在構(gòu)成體系：

1、組織指揮體系。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)包括“危機(jī)處理”和“后果處置”兩個(gè)階段，中央、省（市）負(fù)責(zé)組織“危機(jī)處理”，“后果處置”應(yīng)是事故所在地政府的法定責(zé)任，中央、省（市）按需要提供支援。建立指揮體系的重點(diǎn)是依法建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的跨部門合作機(jī)制。國(guó)家應(yīng)授權(quán)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)藥衛(wèi)生保障的應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)，中央和省（市）衛(wèi)生行政部門應(yīng)建立處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)。

2、疾病監(jiān)測(cè)、預(yù)警及信息網(wǎng)絡(luò)體系。建立全國(guó)性疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告電子信息網(wǎng)絡(luò)，完善疾病監(jiān)測(cè)體系，擴(kuò)大法定報(bào)告疾病范圍。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)各大中城市建立疾病監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，收集分析影響疾病分布的相關(guān)因素（如門急診人數(shù)、發(fā)熱病人數(shù)、抗生素使用量等），建立國(guó)家疾病預(yù)警報(bào)告網(wǎng)絡(luò)。

3、疾病預(yù)防控制體系。加強(qiáng)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高整體水平，培養(yǎng)一大批合格的流行病學(xué)和公共衛(wèi)生醫(yī)師。盡快建立全國(guó)性的生物病原檢測(cè)多級(jí)實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)。深化疾病控制機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化管理。

4、緊急醫(yī)療救治體系。在縣級(jí)以上城市建立和完善城市災(zāi)害醫(yī)療救治系統(tǒng)，依法確立各級(jí)醫(yī)院和急救機(jī)構(gòu)在城市災(zāi)害醫(yī)療救援中的職責(zé)、任務(wù)和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)院前急救體系建設(shè)和警察、消防人員、現(xiàn)場(chǎng)急救醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)。建立一批專業(yè)化的城市災(zāi)害醫(yī)療救援隊(duì)。

5、應(yīng)急救援體系。中央和省（市）應(yīng)按任務(wù)，分專業(yè)建立一批集預(yù)防、檢驗(yàn)和救治功能于一體的應(yīng)急救援隊(duì)，發(fā)揮其技術(shù)咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)支援以及必要時(shí)的技術(shù)保障功能。

6、藥材儲(chǔ)備體系。藥材儲(chǔ)備是應(yīng)急機(jī)制不可或缺的組成部分。應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)和計(jì)劃兩種機(jī)制，采取實(shí)物儲(chǔ)備、經(jīng)費(fèi)儲(chǔ)備和協(xié)議儲(chǔ)備等多種方式，建立國(guó)家和省市兩級(jí)藥材儲(chǔ)備體系。

7、法律法規(guī)體系。法律法規(guī)體系包括國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，政府部門應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃、應(yīng)急處置預(yù)案，有關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施方案和專業(yè)計(jì)劃。國(guó)家級(jí)專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)開發(fā)、頒布技術(shù)指南、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)程等技術(shù)性法規(guī)，指導(dǎo)基層專業(yè)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)建設(shè)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)包括3大支持系統(tǒng)：

1、教育培訓(xùn)系統(tǒng)。上述7個(gè)體系的建立和有效運(yùn)作，有賴于良好的教育培訓(xùn)和必要的演習(xí)、演練。國(guó)家應(yīng)建立相對(duì)獨(dú)立和完善的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件專業(yè)培訓(xùn)體系，開發(fā)培訓(xùn)課程，組織專業(yè)訓(xùn)練。通過(guò)在職培訓(xùn)、雙學(xué)士教育、專業(yè)學(xué)位等措施，加快流行病學(xué)和公共衛(wèi)生高級(jí)專門人才培養(yǎng)。

2、科學(xué)研究與技術(shù)支持體系。國(guó)家應(yīng)當(dāng)把防范生物危害，特別是重大傳染病防治和反生物、化學(xué)恐怖納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌部署，穩(wěn)定支持。通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)科研計(jì)劃和科學(xué)基金，重點(diǎn)支持重大傳染病防治和反生物、化學(xué)恐怖相關(guān)技術(shù)、方法和裝備研究，支持對(duì)重要病原微生物的基礎(chǔ)性研究，包括重要病原微生物基因組研究。國(guó)家必須重視對(duì)疫苗的研究、開發(fā)、生產(chǎn)和儲(chǔ)備，特別是針對(duì)國(guó)內(nèi)少見、或只在國(guó)外流行，以及生物恐怖病原的疫苗和其它生物制劑，不可能借助市場(chǎng)機(jī)制，只能依靠政府投入。國(guó)家應(yīng)集中力量，建設(shè)一批高水平的衛(wèi)生防病科研基地和技術(shù)中心，努力使少數(shù)實(shí)驗(yàn)室達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。我國(guó)應(yīng)建立生物安全防護(hù)4級(jí)（BL4）實(shí)驗(yàn)室，有計(jì)劃地開展國(guó)內(nèi)少見、全球新發(fā)或只在國(guó)外流行的傳染病，以及生物恐怖病原防護(hù)研究，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。

3、國(guó)家危機(jī)管理機(jī)制。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制是國(guó)家危機(jī)管理機(jī)制的子系統(tǒng)，其建立、完善和良好運(yùn)作有賴于國(guó)家危機(jī)管理整體機(jī)制的發(fā)展完善。在國(guó)家改革發(fā)展的新形勢(shì)下，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)清晰、防范為主、依法管理的國(guó)家危機(jī)管理機(jī)制勢(shì)在必行。國(guó)家應(yīng)盡快完善社會(huì)危機(jī)（災(zāi)害事故）管理的跨部門合作機(jī)制，建立法定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

三、建立國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的幾點(diǎn)建議

綜合以上討論，并結(jié)合當(dāng)前國(guó)家建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的實(shí)際，提出10點(diǎn)建議：

1、轉(zhuǎn)變觀念，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制要立足于事前防范，預(yù)有準(zhǔn)備，依法管理；

2、把反生物、化學(xué)恐怖納入國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急準(zhǔn)備范疇；

3、建立社會(huì)危機(jī)（災(zāi)害事故）管理的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，授權(quán)衛(wèi)生行政部門組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)藥衛(wèi)生保障應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)；

4、注重法制，健全法規(guī)，依法建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制；

5、盡快完善疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告與信息系統(tǒng)，組織城市疾病監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)試點(diǎn)；

6、完善城市災(zāi)害醫(yī)療救援體系，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救援隊(duì)伍，建立國(guó)家藥物儲(chǔ)備計(jì)劃；

7、加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快建立全國(guó)生物病原檢驗(yàn)多級(jí)實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)一批高水平的衛(wèi)生防病科研基地和技術(shù)中心。建設(shè)生物安全防護(hù)4級(jí)（BL4）實(shí)驗(yàn)室，有計(jì)劃地開展國(guó)內(nèi)少見、全球新發(fā)或只在國(guó)外流行，或潛在生物恐怖病原的防護(hù)研究；

8、把防范生物危害，特別是重大傳染病防治和反生物、化學(xué)恐怖納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。設(shè)立專項(xiàng)科研計(jì)劃，支持重大基礎(chǔ)性研究和相關(guān)技術(shù)、方法及裝備研究。

9、組織應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件專業(yè)培訓(xùn)，改革公共衛(wèi)生專業(yè)教育，盡快培養(yǎng)一批合格的流行病學(xué)和公共衛(wèi)生專業(yè)人才;

10、深化疾病控制機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高隊(duì)伍素質(zhì)。