[摘要] 從安全系統(tǒng)工程角度分析了重大安全事故應急救援與城市應急系統(tǒng)模式，研究了地域性重大事故應急預案的體系建設。提出了安全事故應急救援體系建設過程中，應該強調(diào)安全系統(tǒng)工程的應用，并將法制化作為應急救援體系和城市應急機制建設的重點。
[關鍵詞] 安全生產(chǎn) 城市應急體系 應急救援預案
隨著社會經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會環(huán)境中危害因素的增加，應急救援體系建設逐漸成為我國政府社會管理工作的重要組成部分。早在1993年，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故的教訓，我國出臺了《核電廠核事故應急管理條例》。并在核輻射防護研究院設立了輻射事故應急技術支援中心。上世紀下半葉，由于危險化學品事故發(fā)生概率大大增加，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）下的工業(yè)與環(huán)境辦公室（IEO/1975，巴黎）和工業(yè)與環(huán)境規(guī)劃活動中心（IE/PAC）制定了"地區(qū)應急事故的認識與防備計劃"（Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level, APELL），簡稱“阿佩爾計劃”，還專門來我國進行指導，幫助中國建立科學的危險化學品事故救援工作體系。原化工部于1997年發(fā)出《關于實施化學事故應急救援預案，加強重大化學危險源管理的通知》。此后，政府進行了機構(gòu)改革，國務院在2001年出臺了344號令《危險化學品安全管理條例》，自從該法規(guī)頒布，部分地方政府和企業(yè)開始積極進行重大事故應急救援預案和危險化學品應急預案的制定工作。
由于市場經(jīng)濟機制引入，我國經(jīng)濟發(fā)展明顯加快，由于忽視風險控制，安全投入長期不足。除危險化學品事故頻繁發(fā)生外，其它重特大事故也連續(xù)出現(xiàn)。安全生產(chǎn)的社會影響終于再度引起全國人大的關注，相關的立法程序加快，2002年6月29日通過了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》。該法律作出了關于事故應急準備的規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門制定本行政區(qū)域內(nèi)特大生產(chǎn)安全事故應急救援預案，建立應急救援體系。在中央政府的推動下，各級地方政府掀起了一股應急預案制定的工作潮。
筆者通過幾次參加有關事故應急計劃、應急救援預案制訂或?qū)彾üぷ鞯膶嵺`，深切感覺到目前這個領域的工作還廣泛存在應急救援的機制、體系、預案等方面的系統(tǒng)協(xié)調(diào)問題，比如當前比較突出的問題有：
一、應急救援力量分散，不協(xié)調(diào)，事故應急預案的啟動、運作，缺乏相適應的運行機制；
二、應急救援體系的建立滯后于事故應急預案的制訂；
三、在事故應急預案的制訂過程中，系統(tǒng)間銜接缺乏周密考慮；
四、事故應急預案的制訂中忽視不同層次要求；
五、安全事故應急缺乏對城市應急處理組織（包括重大突發(fā)事件和其他災害）的網(wǎng)絡共建，以及資源共享問題的考慮等。
有些問題如果不在早期充分考慮，很可能形成資源浪費，甚至導致安全投入失效，嚴重影響到減災目標的完成。因此，有必要就應急救援領域的安全系統(tǒng)工程問題在學術理論層面上充分進行研究，共同探討，統(tǒng)一認識，以便確實達到應急救援預案的實用要求。
在生產(chǎn)安全事故受到人們強烈關注之前，自然災害的應急救援早已得到社會重視，在洪災、地震等災害應急方面，多年來已有大量探索。而涉及城市應急管理，是在現(xiàn)代科學技術特別是核電技術、生物技術出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學技術推動下，人類防范災害的措施、手段日益進步，對火災、洪水、地震、臺風這樣一些災害，采取了許多防范和應急處理的新對策和新的技術手段；另一方面，科學技術事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學物質(zhì)泄漏、新病（毒）種擴散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認識的人類危害甚至生命威脅。如果城市的應急網(wǎng)絡不健全，應急機制不完善，應急手段比較落后，一旦災害事故突如其來，往往措手不及，引起恐慌，救援無序，災情擴散，加大傷亡。
所謂城市應急系統(tǒng)，就是能適用于城市災害事故和重大突發(fā)事件應急處理的一個比較穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡。建立這種網(wǎng)絡是加強城市應急工作的重要內(nèi)容。美國早在20世紀70年代，就組建了國家層面的專門應急機制──聯(lián)邦應急管理局（FEMA）。它為整個美國的應急管理設定全部操作標準和指導綱要。它的職責還包括開展各種應急培訓，為各州及災害發(fā)生地提供財政支持，協(xié)助聯(lián)邦劃分州和地方各級政府及部門的職責，明確災害事故發(fā)生時的聯(lián)系方式等等。韓國針對水災、火災，家畜口蹄疫時有發(fā)生的現(xiàn)實，建立了中央災害對策部，作為常設機構(gòu)，它的主要任務是推進各種防災對策，審議國家防災基本計劃，協(xié)調(diào)各地的防災工作，制定年度防災計劃等。英國也于2001年設立了非軍事意外事件秘書處，負責協(xié)調(diào)政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動。該秘書處下設評估部、行動部和政策部。分別負責對可能和已經(jīng)發(fā)生的災難的進程和規(guī)模以及影響范圍進行評估和發(fā)布信息；制定和審議應急計劃，確保政府作好充分準備，以便有效應對各類意外事件和危機；參與有關法規(guī)制定，起草事后處理和管理政策等。日本建立的是全國危機管理中心，指揮應對包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的所有危機。國外的經(jīng)驗對我們國家的應急體系和區(qū)域應急救援體系建設不無具有借鑒意義。
外國的這些應急機構(gòu)都趨向于建立一個綜合性很強的應急管理部門，以便總攬所有級別和所有類型的應急工作，統(tǒng)籌研究和分析，然后制訂各種預案，從本質(zhì)上分析，重大災害性事件的突發(fā)性決定了組織指揮機構(gòu)需要軍事化，甚至超軍事化的應對效能。
在中國，也已出現(xiàn)多種專業(yè)性應急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應急技術支援組織等等。但是，沒有綜合性應急管理機構(gòu)，僅從各自方面履行應急職責，無法突破部門限制，而且這些機構(gòu)基本上都擔負著應急處理以外的其他職責，每當災害事故發(fā)生，它們的協(xié)調(diào)組織能力和應急處理權(quán)力都顯得非常有限。因此應急救援綜合管理機制的建設必須提上議事日程。此外，從中央到地方，雖然也建立了一些單方面履行專項應急職能的機構(gòu)，但是，這些機構(gòu)之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，在運作層面上不能形成聯(lián)系密切的網(wǎng)狀系統(tǒng)。即便對于像洪災、火災、地震以及空難、火車巔覆等不易擴散或蔓延的災害來說，還能勉強應付的話，那么，對于像非典之類傳染性很強的病疫、有毒物質(zhì)擴散、危險化學物質(zhì)連鎖爆燃、危險物種侵入等災害，就很難適應。
國內(nèi)外重、特大災害性事故的案例告訴我們，真正靈敏、高效的應急系統(tǒng)必須具備以下條件：有組織協(xié)調(diào)、業(yè)務指導和現(xiàn)場處理能力的權(quán)威機構(gòu)；是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫通的網(wǎng)絡；不是臨時組建而是常設性組織。按照這些要求建設應急網(wǎng)絡，可以有兩種模式：一種是“綜合性應急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)”，即：由政府設立一個綜合性應急職能機構(gòu)，直接領導和協(xié)調(diào)各部門的應急工作；各專業(yè)應急系統(tǒng)負責現(xiàn)場應急處理事宜。另一種為“應急指揮部（常設）+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)”，即政府設災害應急處理領導小組，由政府主要領導或分管領導任組長，相關單位負責人為成員，統(tǒng)一領導應急救助和突發(fā)災害處理工作，下設指揮部機關，負責日常工作，平時與各部門及應急事件專家委員會（可以由各行業(yè)專家兼職）保持密切聯(lián)系，收集信息，研究制定預案；一旦災害發(fā)生，迅速與相關部門的專業(yè)應急處理機構(gòu)共同拿出可供領導小組決策選擇的處置方案。無論何種模式都要承擔應急救援系統(tǒng)的維護，并保持其隨時啟動。
隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，我們到處可見生產(chǎn)規(guī)模的擴大；設備運行速度的提高；人員聚集幾率的增加；公共設施的巨型化。這些趨向都導致危險源和隱患復雜性的增加，一旦事故發(fā)生，容易產(chǎn)生連鎖反應，引起事故災害規(guī)模擴大，造成災難性后果。從歷史上重、特大安全事故應急處置案例看，事故應急救援體系包括處理和救援，即有現(xiàn)場處理和場外支援之分。因此，事故應急預案也應包括現(xiàn)場處理和場外支援的不同要求，對于工業(yè)企業(yè)的事故應急預案的針對目標，一般總是事故的現(xiàn)場，所以，企業(yè)制訂事故應急預案總是現(xiàn)場處理為主的事故應急預案，接近生產(chǎn)過程中的應急計劃。要從系統(tǒng)工程的角度整合相關的針對性應急計劃，重在多重處理的技術方案。而各級政府，包括社區(qū)的重大事故應急救援預案，應該是以社會支援為主的事故應急救援預案。
事故發(fā)生后應急處理，涉及行政的、管理的、技術的行為干預，需要一種高效的地域戒備體制，包括動用國家機器乃至社會力量進行干預的應急動員機制。總之，應急預案帶有緊急反應和長期戒備和安全系統(tǒng)工程的特點，至少包括：1.事故應急預案目的清楚，應急反應準備充分，能有效減輕事故后果，并限制事故擴大及對公眾健康和環(huán)境的影響；2.事故應急預案涉及與危險源管理有關的所有部門，并應對事故的嚴重度分級實施；3. 現(xiàn)場應急預案包括現(xiàn)場人員應急措施、防護、救護設備使用程序，危險源應急措施和減緩技術說明，以及向上級應急救援機構(gòu)報警程序和現(xiàn)場人員撤出路線，防護、救護、轉(zhuǎn)移措施等；4.各級事故應急救援預案都必須包括應急救援設備檢查、測試、維修計劃和程序；5. 預案必須包括針對不同的危險品所編制的技術說明書和標簽，及其它應急處置、醫(yī)療急救資料；6.事故應急預案的有效性建立在良好的應急救援組織的動員、召集、指揮機制基礎上；7.預案還應涉及應急救援人員、機構(gòu)的協(xié)同訓練、培訓、考核、記錄，以及預案本身的演練、檢查、修正、關閉程序等。8.應急救援體系還必須建立政府應急事件處理的法律機制。
提高政府應急處置能力，尤其要重視加大政府部門協(xié)調(diào)、組織機制落實、人財物調(diào)撥的力度等，基礎是明確法律規(guī)定。要使應急救援舉措遵循法制，且得到法律保障。即通過完善公共應急法律規(guī)范來維護我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，明確公民在緊急狀態(tài)下應當承擔的相應權(quán)利和義務，使公民權(quán)利和公民對社會承擔責任獲得更有效的法律保護，使公共權(quán)力特別是行政權(quán)力能夠更有效的依法行使。
總之，從系統(tǒng)工程技術角度講，事故應急救援技術涉及地域管理，應該重視分析區(qū)域資源的可用性，注重信息和網(wǎng)絡技術的應用和緊急動員體制建設，更要加強群體搶救醫(yī)療和護理、以及大規(guī)模轉(zhuǎn)移等技術研究。以便對突發(fā)事件順利實施應急救援，其事故應急救援預案設置是一項既復雜又具體的安全系統(tǒng)工程，是安全管理工作中的重中之重，也是城市應急系統(tǒng)建設的重中之重。
參考文獻:
1. 劉鐵民:《國家生產(chǎn)安全應急救援體系分級響應和救援程序探討》中國安全科學學報2003年第12期
2. 沈立：《重大工業(yè)隱患的地域監(jiān)控體系研究》 中國安全科學學報2001年第三期
3. 國家化學品登記注冊中心：《城市化學事故應急預案管理體系的建立》
4. 肖來青：《現(xiàn)代城市必須強化應急管理》
