我國城市消防救援安全應(yīng)急體系的思考和對策
摘 要：本文以最近發(fā)生的各類公共安全突發(fā)事件為背景，分析了我國在城市消防救援安全應(yīng)急機(jī)制方面的現(xiàn)狀和不足，并根據(jù)作者多年的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，從立法、社會、管理、信息四個(gè)層面、提出了一些加強(qiáng)和完善我國城市消防救援安全應(yīng)急的思考和對策。
關(guān)鍵詞：城市 安全 消防救援 城市消防救援安全應(yīng)急體系
外有“9．11”、倫敦、埃及、馬德里的連環(huán)爆炸、“卡特里娜”颶風(fēng)，內(nèi)有煤炭、交通、臺風(fēng)等天災(zāi)人禍，它們對整個(gè)國家的政治環(huán)境、社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面所造成的損失和破壞是有目共睹的。因此可以看出，建立和健全城市安全應(yīng)急體系，對于一個(gè)城市來說，其重要性是毋庸置疑的。而消防救援作為整個(gè)城市安全應(yīng)急體系中的重要一環(huán)，我們應(yīng)該從建立和健全城市安全應(yīng)急體系的戰(zhàn)略高度上對它進(jìn)行系統(tǒng)地思考，提出相應(yīng)的對策，提高危機(jī)處理的能力，有效地建立和應(yīng)用城市消防救援應(yīng)急體系。
一．我國城市消防救援安全應(yīng)急體系的現(xiàn)狀
國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示：中國城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40。5%。但在這一輪的城市開發(fā)進(jìn)程中，我們在有重點(diǎn)和有步驟地進(jìn)行城市消防救援安全應(yīng)急機(jī)制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應(yīng)急處理過程中，過分偏重于使用臨時(shí)行政措施來實(shí)施城市消防救援安全應(yīng)急的做法，這樣會讓整個(gè)城市消防的相關(guān)行政組織機(jī)構(gòu)把大部分工作都放下來，去做一件事情，導(dǎo)致了過高的行政成本。所以客觀地說，雖然消防救援對我國城市化的進(jìn)程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應(yīng)急體系的管理職能缺失所帶來的行政成本和社會成本過高的現(xiàn)實(shí)。
就目前的情況看，我國各省市根據(jù)各自的實(shí)際情況，所采用的城市安全及應(yīng)急管理體系，主要有以下四類。
1、層級型：以北京市為代表，由市長為總負(fù)責(zé)，組建市、區(qū)兩級應(yīng)急系統(tǒng)，市級將組成專用系統(tǒng)，并建立刑偵、交通、消防、公共衛(wèi)生、防洪、地震、生命線工程等10項(xiàng)垂直分系統(tǒng)；18 區(qū)縣建二級系統(tǒng)，并延伸至基層社區(qū)。
2聯(lián)動型：以南寧市為代表，市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長電話等集中，組成聯(lián)動中心，統(tǒng)一處置各類安全減災(zāi)及應(yīng)急工作。目前，該系統(tǒng)每月處理約20萬市民電話，受到普遍歡迎。
3、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入，并直通主要相關(guān)負(fù)責(zé)人，一些省市目前就是以辦公廳為依托，擴(kuò)大處理各類應(yīng)急事務(wù)。
4、公安型：考慮到很多應(yīng)急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門代行省市應(yīng)急工作。若有重大安全應(yīng)急事件，再由省市相關(guān)負(fù)責(zé)人出面協(xié)調(diào)和管理。
綜上所述，可以看到我國目前的消防救援安全應(yīng)急體系在整個(gè)城市安全應(yīng)急體系中仍處在一個(gè)比較被動的地位，缺少必要的機(jī)動性和靈活性，還沒有完全適應(yīng)新的城市安全應(yīng)急需要，也沒有和城市整個(gè)的安全應(yīng)急體系相配套，使得許多突發(fā)的應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施缺乏必要的法律依據(jù)；在國家和地方政府組織體制中尚未建立專門機(jī)構(gòu)和專門人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)安全信息和應(yīng)急預(yù)案不能得到有效地溝通和聯(lián)動；在城市消防救援安全應(yīng)急體系的運(yùn)行和管理機(jī)制上也缺乏必須的科學(xué)管理方法和手段，例如未能深刻認(rèn)識和劃分城市消防救援安全應(yīng)急處理的等級，并缺少科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)和評估機(jī)制。在社會資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會群眾基礎(chǔ)，社會資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個(gè)社會的城市消防救援安全應(yīng)急體系。
二、建設(shè)富有中國特色的城市消防救援安全應(yīng)急體系
自倫敦連環(huán)爆炸案發(fā)生后，我國政府也相繼把建立國家抗風(fēng)險(xiǎn)能力提上重要議程。國務(wù)院總理溫家寶指示，中國需要通過健全體制，培養(yǎng)居安思危的意識，并且強(qiáng)化法制和科技使用能力、各部門的協(xié)作能力，以及提高基層的參與，來加強(qiáng)全國應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急管理工作。
從國際上較為成熟的城市安全應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)和消防救援自身的特點(diǎn)以及目前我國的城市消防救援安全應(yīng)急管理的現(xiàn)狀出發(fā)，我們應(yīng)該重視和加強(qiáng)四個(gè)層面的建設(shè)，全面提升消防救援安全管理能力，建構(gòu)城市消防救援安全應(yīng)急體系：
第一個(gè)層面：立法層面
目前城市突發(fā)性的各類消防安全事件日益增多，各級政府及消防部門都在大力狠抓各類消防安全管理工作，思考綜合消防救援應(yīng)急體系的建設(shè)工作，有些甚至通過行政命令方式加強(qiáng)企事業(yè)單位法人代表的消防安全責(zé)任管理。但是，從整個(gè)城市安全應(yīng)急管理的權(quán)威性、長效性來講，當(dāng)前迫在眉睫的關(guān)鍵是必須依法管理，制訂城市安全應(yīng)急管理法律和條例，并將消防方面的法律、條例與之恰切地整合起來，達(dá)到效能的最大化。
因?yàn)樵诔鞘杏龅酵话l(fā)的各類消防安全危機(jī)時(shí)，需要采取必需的非常規(guī)措施，有些措施勢必會影響到某些個(gè)人或團(tuán)體相關(guān)的合法利益，例如限制某些地區(qū)的信息通訊，要求電信運(yùn)營商關(guān)閉了部分地區(qū)的通訊線路，并要求其確保警方和消防人員，以及其他應(yīng)急服務(wù)部門的人員能夠有足夠的網(wǎng)絡(luò)容量來互相溝通訊息；進(jìn)行交通管制；臨時(shí)征用某些民用設(shè)施設(shè)備等，甚至在某些重大消防安全問題上還可能會涉及到啟動城市安全應(yīng)急預(yù)案的合法性等問題，這些都要求從國家立法和地方法規(guī)兩個(gè)方面對城市消防救援安全應(yīng)急措施進(jìn)行規(guī)范，使之有法律保障，做到“有法可依”。
第二個(gè)層面：社會層面
社區(qū)和群眾既是政府公共危機(jī)管理的對象，又是城市消防救援安全應(yīng)急管理的重要支持者。倫敦地鐵連環(huán)爆炸后，倫敦市的居民表現(xiàn)出來了冷靜、果敢、團(tuán)結(jié)和合作等良好的精神面貌和素養(yǎng)，這一點(diǎn)在城市消防救援安全應(yīng)急體系的實(shí)施過程中也起到了很關(guān)鍵的作用。經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)揮社區(qū)的力量，鼓勵(lì)公眾參與，能夠大幅度地提高城市消防救援安全管理的實(shí)效，并減少行政管理的成本。因此在社會層面上進(jìn)行體系的建設(shè)必須考慮到我國目前的國情，充分培育、發(fā)揮和調(diào)動社會群眾的安全意識、預(yù)防意識、參與意識和服務(wù)意識，使城市消防救援安全應(yīng)急體系的建設(shè)得到全社會力量和社會資源的支撐，也就是說在建設(shè)中要有“群眾路線”的考慮，以體現(xiàn)人文關(guān)懷精神，真正使該體系“為民所用”。
具體來講，首先要積極倡導(dǎo)全社會樹立消防安全危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)意識，強(qiáng)化社會自身的消防公共管理和消防公共服務(wù)職能，建立和健全各種消防預(yù)警機(jī)制和社區(qū)消防安全應(yīng)急措施，提高社會整體的預(yù)防突發(fā)事件和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。其次，政府要規(guī)劃以社區(qū)為基礎(chǔ)的城市消防救援安全網(wǎng)絡(luò)，從消防安全教育和消防知識普及到具體的社區(qū)消防安全保障，都要使社區(qū)發(fā)揮著應(yīng)有的作用。另外，政府還應(yīng)充分重視群眾的消防安全教育、培訓(xùn)、演習(xí)和逃生自救，可通過社區(qū)、單位等組織機(jī)構(gòu)作為中間載體進(jìn)行，或通過廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、宣傳手冊等媒介對群眾開展廣泛的消防安全教育和消防救援、逃生應(yīng)急措施的學(xué)習(xí)。?第三個(gè)層面：管理層面
從管理學(xué)的角度來說，管理成效來自于責(zé)任機(jī)制的明確。因此，明確政府各級職能部門的各項(xiàng)公共危機(jī)責(zé)任是取得管理成效的重要保障。對于目前的城市消防救援安全和應(yīng)急管理而言，這并非是簡單的落實(shí)政府問責(zé)制的問題，而是需要有一系列的體制改革和機(jī)制建設(shè)相配套。首先，建立企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。政府和消防部門可以將某些在其職能范圍之外，但在企業(yè)范圍內(nèi)的消防安全管理項(xiàng)目，完全交由企業(yè)承擔(dān)。政府和消防部門從原先的統(tǒng)抓統(tǒng)管，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和指導(dǎo)，通過明確企業(yè)的責(zé)任，建立起企業(yè)承擔(dān)消防安全風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。同時(shí)，消防部門可以向政府建議，強(qiáng)制某些行業(yè)和領(lǐng)域投保，由保險(xiǎn)行業(yè)通過市場機(jī)制運(yùn)行，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)對于消防安全危險(xiǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。再次，培養(yǎng)社會中介力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介力量對于消防安全管理的監(jiān)管優(yōu)勢和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。
另外，要借鑒國際成熟的經(jīng)驗(yàn)，開展科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化管理。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)化的處理、標(biāo)準(zhǔn)化的后勤、標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政，提高信息溝通的效率，減少處理突發(fā)事件的行政管理成本，提高消防救援安全應(yīng)急體系使用率和管理效率等。同時(shí)也為建立整個(gè)城市的安全應(yīng)急指揮中樞和健全城市聯(lián)動機(jī)制打下一個(gè)可以擴(kuò)展的管理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。
第四個(gè)層面：信息層面
從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐來看，城市消防救援安全應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)主要包括以下幾類。
1、消防安全指揮子系統(tǒng)：主要是防范和處理重大火災(zāi)事故等；
2、反恐和刑事案件指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)搜集恐怖和刑事案件的有關(guān)信息和數(shù)據(jù)，協(xié)同相關(guān)部門處理反恐和打擊重大刑事犯罪事件等；
3、交通安全指揮子系統(tǒng)：主要是處置重大交通事故災(zāi)難等；
4、安全生產(chǎn)指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)預(yù)防和處置突發(fā)重大安全生產(chǎn)事故等；
5、公共衛(wèi)生事件指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作等；
6、防汛指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)水利防汛和抗旱救災(zāi)工作等；
7、抗震救災(zāi)指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)發(fā)生地震后的減災(zāi)救災(zāi)工作等；
8、城市公用設(shè)施突發(fā)事件指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)預(yù)防和處理城市水、氣、油、電等重大公用設(shè)施突發(fā)事件等；
9、人防指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)防空襲和戰(zhàn)時(shí)人員掩蔽、人口疏散。
有了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，就可以使城市消防救援安全應(yīng)急體系具備較強(qiáng)的數(shù)據(jù)信息采集、處理、分析、整合、服務(wù)等功能。同時(shí)，城市消防救援安全應(yīng)急管理信息系統(tǒng)可以根據(jù)消防救援信息的等級劃分進(jìn)行采集分析，并對當(dāng)時(shí)的形勢進(jìn)行正確地評估，以便采取合適的安全和應(yīng)急措施。另外，構(gòu)建一個(gè)良好的城市消防救援安全應(yīng)急信息服務(wù)平臺，可以為城市消防安全提供預(yù)警分析和制定符合實(shí)際的消防救援預(yù)案，并能及時(shí)向城市居民提供相關(guān)的安全信息和應(yīng)急情況救助等服務(wù)。
三、結(jié)束語
目前，在國內(nèi)外對城市消防救援安全環(huán)境越來越受到重視的今天，我們城市管理者必須深刻認(rèn)識到城市的可持續(xù)發(fā)展，以及構(gòu)建和諧社會的重要性。所以，有必要在我國城市化的進(jìn)程中補(bǔ)上城市消防救援安全應(yīng)急管理體系建設(shè)的一課。為此，建立一個(gè)科學(xué)的、長效的、靈活的符合中國特色的城市消防救援安全應(yīng)急體系，不失為解決我國目前城市消防救援安全困境和應(yīng)急問題的方法之一。同時(shí)也必須清楚地看到，城市消防救援安全應(yīng)急體系應(yīng)該建立在高水平的日常管理基礎(chǔ)之上，只有擁有高效的日常管理，城市消防救援安全應(yīng)急體系才能真正發(fā)揮作用。我們只要做了大量的“事前預(yù)防”、“事中控制”和“事后處理”等消防救援安全應(yīng)急的工作，就能使各類突發(fā)事件對整個(gè)國家、城市的政治環(huán)境、社會環(huán)境和人民財(cái)產(chǎn)等方面所造成的損失和破壞，減小到一個(gè)較低的水平。我國建立和健全城市消防救援安全應(yīng)急體系是任重而道遠(yuǎn)的，但是我們有信心為我國和諧社會的構(gòu)建和城市的可持續(xù)發(fā)展而努力！?
