與國有重點煤礦相比，鄉鎮煤礦的生產規模小，裝備落后，系統防災抗災能力差，盡管各級煤炭管理部門和煤礦企業采取了不少的辦法和措施，但是鄉鎮煤礦事故仍居高不下。以淮南地區鄉鎮煤礦為例，2002年全市鄉鎮煤礦產量為300萬t，僅占全市煤炭總量的7%，發生死亡事故11起、死亡13人，事故起數和死亡人數分別占全市各類煤礦事故的38%、39%。因此，在新的煤礦安全監察體制下，如何強化鄉鎮煤礦的安全監察工作，是擺在煤礦安全監察機構和每一位安全監察人員面前的新課題。
1淮南地區鄉鎮煤礦基本概況
淮南地區鄉鎮煤礦起步于1981年，到1987年已達到284對礦井，且多數礦井不具備基本的安全生產條件。經過幾年的關井壓產和停產整頓，已通過驗收并核發“四證”的小煤礦63對，其中，地方國有煤礦5對，鄉鎮煤礦58對，職工約2.0萬人,年產量約260萬t。由于鄉鎮煤礦的裝備水平、管理狀況落后和地方政府對安全監督的力度不夠，難以保證安全生產。主要表現在以下幾個方面：
（1） 現有的安全管理模式和管理水平不能適應新形勢下安全生產管理的需要。部分煤礦礦長既無采礦專業基礎知識，又無管理水平；一些煤礦安全管理機構不健全；規章制度和安全生產責任制的不完善，現場也落實不到位；以總工程師為首的技術管理體系未能形成；少數鄉鎮煤礦和辦礦單位經營管理機制多元化，內部安全管理體制不順，安全責任制不明確；部分職能部門對鄉鎮煤礦監管缺少有效的手段，事故隱患排查和督促整改力度不夠。
（2） 地方利已保護違規礦井。鄉鎮煤礦對地方經濟發展起到了一定的促進作用，有的鄉鎮主要財政收入來自于小煤礦，因此在不同程度上存在著地方保護主義。如個別鄉鎮級領導對煤礦安全監察體制的建立和運行認識不到位，對煤礦安全監察的法律地位和重要作用的認識有差距，在思想上對國家煤礦安全監察體制不適應；部分鄉鎮領導本身素質不高，習慣于以行政手段管理，與依法行政、依法管理相悖；特別是鄉鎮煤礦對地方財政起主導作用的個別鄉鎮干部。對非法開采、越層開采、有的甚至威脅國有煤礦安全的睜一只閉一只眼。
（3） 鄉鎮煤礦投入嚴重不足，裝備水平低。在鄉鎮煤礦停產整頓和深化整治期間，各礦均投入了一定的資金，由于當前煤炭市場好轉、銷售較旺，不少鄉鎮煤礦受利益的驅動和經營者的短期行為，只求片面追求產量和效益，不求加大安全投入，不求加大現場安全管理。對照新版《煤礦安全規程》，所有的鄉鎮煤礦都存在安全投入嚴重不足，裝備水平低的現象。
（4） 用工制度上短期行為，安全教育和技能培訓難以達到效果。淮南地區鄉鎮煤礦職工主要來源是附近招收的農民協議工，絕大多數是小學或文盲，職工安全意識淡薄，操作技能差，對事故隱患認識不足，違章作業現象比較嚴重。
（5） 鄉鎮煤礦主要開采國有大礦遺留下來的階段煤柱、礦井報廢后的各類保護煤柱及原開采煤層的剩余底分層，地質條件非常復雜。另外，鄉鎮煤礦經過二十年開采，一大部分鄉鎮煤礦資源已近枯竭，為延長礦井的壽命，少數礦井采取非法手段，越層越界、搶奪資源，有的甚至進入保護煤柱下采煤，嚴重威脅國有大礦及相鄰礦的安全。
2強化鄉鎮小煤礦安全監察的幾點建議
2．1加大監察執法力度 提高安全監察和行政執法效果
嚴格落實煤礦安全監察機構的職責和權力，加大監察執法力度，提高安全監察和行政執法效果，必須做到“五個到位”：安全監察檢查到位；監督隱患整改到位；行政執法處罰到位；群眾舉報查處到位；事故處理責任追究到位。加強鄉鎮煤礦安全監察和行政執法力度，特別是要規范、用好、用足行政處罰措施和經濟處罰手段，對依法下達監察指令拒不執行的、或限期內未整改到位而無正當理由的，要按未遂事故處理，釀成事故的要從嚴查處責任人并追究政府主管部門的責任。
加大監察執法力度，提高安全監察和行政執法效果，還必須監察鄉鎮煤礦“依法辦礦，依法治礦”。重點監察鄉鎮煤礦建設工程安全設施設計是否經煤礦安全監察機構審查同意；建設工程竣工后是否經煤礦安全監察機構驗收。
加大監察執法力度，提高安全監察和行政執法效果，必須嚴格按“四不放過”的原則依法查處煤礦傷亡事故。對鄉鎮煤礦發生的責任事故，嚴格按《安全生產法》的規定，不但要查處有關事故單位責任的人責任，還要查處對煤礦有關安全生產事項負有審查批準和監督職責的行政部門的責任。鄉鎮煤礦事故頻發，主要原因是事故沒有嚴肅查處，事故責任者沒有得到依法懲處，事故教訓沒有得到真正吸取，防范措施沒有得到真正落實。2001年，淮南地區鄉鎮煤礦共發生各類事故20起，死亡21人，共處理有關責任人125名，未對事故進行罰款。2002年，我們一方面加大了鄉鎮煤礦監察力度，更重要的是加大了事故查處力度。2002年淮南地區鄉鎮煤礦共發生事故11起、死亡13人，事故起數和死亡人數分別與去年相比下降了45%、38%，共處理有關責任人83名，其中，有1名礦長被吊銷資格證書，有2名事故責任人被移交司法機關，事故罰款13.41萬元，對發生事故的鄉鎮煤礦責令停產整頓時間最長的為2個月。安全監察和行政執法的效果十分明顯。
2．2積極推行分類監察制度
淮南地區鄉鎮煤礦點多面廣，經過兩年多的現場監察，特別是小煤礦停產整頓及深化整治驗收，對轄區內小煤礦安全管理水平是基本熟悉，對鄉鎮煤礦的裝備水平是基本掌握。現在是到了應建立對鄉鎮煤礦安全條件進行評價、實行分類監察制度的時候。通過對鄉鎮煤礦進行安全條件評價，可以確定鄉鎮煤礦安全監察的重點，把一般監察、專項監察與重點監察相結合，監察影響安全生產的關鍵問題和薄弱環節，消除重大事故隱患。對那些水害威脅嚴重，通風系統不合理、不可靠、不穩定的鄉鎮煤礦要責令停產整頓；對那些現場管理不到位、裝備水平不能滿足安全生產的鄉鎮煤礦要責令停產整改。
對鄉鎮煤礦進行安全條件評價，另一個重要內容是建立對礦長安全工作的評價機制。根據煤礦重大事故隱患整改及傷亡事故發生情況，量化對礦長安全工作的評價。當礦長受行政處罰分值累計超過某一定量時，可以采取停職學習、罰款甚至吊銷礦長資格證等形式，確保懲罰到位，增強安全監察和行政執法的權威性，促進鄉鎮煤礦礦長抓安全生產的責任感和使命感。
2．3堅持安全監察與服務相結合
《煤礦安全監察條例》規定：在進行安全監察和行政執法過程中，要實行安全監察和促進安全管理相結合、教育和懲處相結合。兩個結合就明確要求我們正確處理好監察與服務的關系，既大膽行使監督與監察的職權，又推動和促進鄉鎮煤礦企業抓好安全基礎工作。堅持安全監察和服務相結合，主要有以下幾方面：
（1） 充分發揮監察人員專業技術水平較高、對煤礦井下系統穩定性、可靠性及安全設施的狀況較熟悉的優勢，幫助煤礦完善各生產系統，及時發現和消除事故隱患。如在2002年8月份，我們辦事處對全市58對鄉鎮煤礦進行“深化安全整治”專項監察中，共查出各類事故隱患930條，對照《煤礦安全規程》要求同等能力備用風機的安裝、兩回路供電（或備用電源）的完善、甲烷斷電儀及有關通風安全儀器儀表的配置等問題，共下發427份現場處理決定書，責令各鄉鎮煤礦限期整改和完善。在后來鄉鎮煤礦深化整治驗收過程中，已充分證明這次專項監察的必要性和及時性，該專項監察得到了各鄉鎮煤礦、辦礦單位及有關部門的好評和認可。
（2） 幫助鄉鎮煤礦制定各項安全生產管理制度、完善各工種安全生產責任制，規范煤礦安全生產秩序和職工的操作行為。鄉鎮煤礦各項制度和各級干部安全生產責任制都是以《小煤礦安全規程》為依據，對照《煤礦安全規程》和有關煤礦安全生產法律法規要求，差距較大，有的根本不能滿足當前安全生產的需要。如在2002年5月份，我們進行了鄉鎮煤礦“安全生產責任制”專項監察，幫助大部分基礎較好的鄉鎮煤礦制定各項安全生產管理制度、完善各工種安全生產責任制；對不按要求和標準制定、完善安全生產管理制度和各工種安全生產責任制的鄉鎮煤礦，以現場處理決定書的形式責令限期完成。
（3） 要督促鄉鎮煤礦強化瓦斯綜合治理，真正落實總工程師（或技術負責人）崗位責任制；要幫助、指導鄉鎮煤礦搞好技術管理工作，幫助鄉鎮煤礦推廣應用先進的科學技術，提高礦井技術管理水平，切實抓好“一通三防”現場管理。
（4） 幫助鄉鎮煤礦開展質量標準化工作，特別是要督促鄉鎮煤礦（包括有關部門）確保對職工培訓和教育效果，提高職工安全基礎知識及操作技能，減少和消除“三違”現象的發生。
2．4建立起煤礦安全監察正常運行機制
對鄉鎮煤礦實施安全監察，離不開當地人民政府及有關部門的支持。煤礦安全監察機構要積極、主動與地方政府配合，努力處理好與各級地方政府、煤炭管理部門的關系，密切與公安、檢察、法院、監察、國土資源、工商管理等部門的聯系，取得各方面的支持和合作，真正實現“國家監察、行業管理、企業負責、群眾監督”的煤礦安全監察和多方監管相結合的機制，以形成政府、企業、社會共同做好煤礦安全工作的長效機制。因此，煤礦安全監察機構應當建立必要的聯系制度、例會制度，及時向有關地方人民政府通報煤礦安全監察的有關情況，提出加強和改善煤礦安全管理的建議，特別是對煤礦存在重大事故隱患，要向地方人民政府和煤礦企業提出整改要求，督促落實整改的措施。
在淮南地區對鄉鎮煤礦實施安全監察工作已經取得了一定的成效，特別是在去年鄉鎮煤礦停產整頓期間淮南辦事處得到了淮南市人民政府、市區煤炭管理部門及絕大部分鄉鎮煤礦企業的肯定。但是，從工作方法和實踐而言，煤礦安全監察是一項全新的工作，如何強化鄉鎮煤礦安全監察和行政執法，首要任務還是在于進一步完善工作機制、理順關系；通過現有的法律法規學習，加強自身隊伍，樹立執法權威；安全監察關口前移、重心下移，加大鄉鎮煤礦現場監察覆蓋面，實現淮南地區鄉鎮煤礦安全生產狀況的根本好轉。
