以人為本 順勢而動 深化煤礦安全監(jiān)察體制改革

一、目的、意義
        研究探索新時期深化煤礦體制改革，充分發(fā)揮煤礦安全監(jiān)察作用，實現(xiàn)煤礦安全發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，
        二、主要內(nèi)容、結(jié)論
        本文立足于煤礦安全形勢和煤礦安全監(jiān)察的現(xiàn)狀，以《以人為本順勢而動深化煤礦安全監(jiān)察體制改革》為題，采用矛盾分析的方法，對當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)和煤礦安全監(jiān)察中存在的問題進行了分析，從馬克思主義以人為本的立場觀點論述了深化煤礦安全監(jiān)察體制改革的必要性，分析當(dāng)前深化煤礦安全監(jiān)察體制改革與國家改革的一致性，提出了整合監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)、實行分級監(jiān)察、建立獨立安全監(jiān)察員制度等煤礦安全監(jiān)察體制改革的方向建議。
        三、論文運用的馬克思主義的立場、觀點和方法
        堅持馬克思主義以人為本的立場，運用科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的觀點，運用實事求是、群眾路線的方法，以馬克思主義哲學(xué)和毛澤東的實踐論、矛盾論和鄧小平理論、中國特色社會主義理論為依據(jù)，采用矛盾分析的方法進行了論述。
        四、創(chuàng)新之處
        本文創(chuàng)新之處：一是將“以人文本”的“人”外延到既包括廣大人民群眾，也包括煤礦安全監(jiān)察人員；二是采用矛盾分析的方法分析煤礦安全生產(chǎn)和安全監(jiān)察中的主要矛盾；三是提出整合國家監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)、建立獨立安全監(jiān)察員制度的建議。
        以人為本 順勢而動 深化煤礦安全監(jiān)察體制改革
        自1999年建立煤礦安全監(jiān)察體制以來，我國煤礦安全生產(chǎn)形勢取得明顯好轉(zhuǎn)，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和改革的不斷深入，為更好的發(fā)揮煤礦安全監(jiān)察的作用，煤礦安全監(jiān)察體制必須進行改革調(diào)整。本文試圖運用馬克思主義的哲學(xué)方法分析深化煤礦安全監(jiān)察體制改革的必要性，提出改革煤礦安全監(jiān)察體制的方向和建議。。高需求刺激出的高利潤給煤礦安全生產(chǎn)造成的壓力是我國煤礦安全生產(chǎn)的重要矛盾。
        (6)地方煤礦安全監(jiān)管不到位，爭利推責(zé)。政府“一手管生產(chǎn)，一手管安全”，監(jiān)管似有還無，缺位勢所難免。同時，地方保護主義盛行，為了發(fā)展地方經(jīng)濟，追求地方利益最大化，往往會忽視國家利益和長遠利益。
        實踐證明，建立中央垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體制，可以相對獨立地履行國家煤礦安全監(jiān)察職責(zé)，加強對地方政府履行安全監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督檢查，加大對企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)的打擊處罰力度，這是要解決上述矛盾的有效方法，是安全發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的必然要求。
        （二）我國煤礦安全監(jiān)察狀況及問題
        為解決煤礦事故多發(fā)這一安全生產(chǎn)矛盾， 1999年12月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》（國辦發(fā)[1999]104號），文件指出：根據(jù)黨的十五大關(guān)于加強執(zhí)法監(jiān)管部門的精神，從我國煤礦安全監(jiān)察工作實際出發(fā)，借鑒國外的成功經(jīng)驗，在實行政企分開的基礎(chǔ)上，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，改革現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察體制，實行垂直管理。這項改革要突出重點、先易后難、分步實施，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的煤礦安全監(jiān)察管理體制。
        1．我國煤礦安全監(jiān)察體制的演變
        2000年1月10日，隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的國家煤礦安全監(jiān)察局在北京宣告成立，標(biāo)志著煤礦安全監(jiān)察體制的建立。但是，國家煤監(jiān)局與國家煤炭工業(yè)局一個機構(gòu)、兩塊牌子，而省級煤礦安全監(jiān)察局雖為國家煤礦安全監(jiān)察局的直屬機構(gòu)，但實行國家煤礦安全監(jiān)察局與所在省（自治區(qū)、直轄市）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，部分省級煤監(jiān)局加掛煤炭工業(yè)局牌子，承擔(dān)行業(yè)管理職能。可以看出，改革的不徹底性。
        2000年11月7日，國務(wù)院頒布了《煤礦安全監(jiān)察條例》(國務(wù)院令第296號)，賦予了煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)代表國家行使煤礦安全監(jiān)察和事故調(diào)查處理的權(quán)利。
        2000年12月23日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局機構(gòu)改革和國家經(jīng)貿(mào)委機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整方案》（國辦發(fā)〔2000〕81號），決定撤銷國家煤炭工業(yè)局，組建國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，與國家煤礦安全監(jiān)察局一個機構(gòu)、兩塊牌子，進一步理清安全監(jiān)察與行業(yè)管理的關(guān)系。
        2004年11月4日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》（國辦發(fā)〔2004〕79號），明確了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全工作格局，建立了煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任追究制度，規(guī)定了地方煤礦安全監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)。
        2005年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國家煤礦安全監(jiān)察局成為其下屬的行政機構(gòu)。
        2008年7月11日  國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)國家煤礦安全監(jiān)察局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕101號），將煤礦礦長安全資格和特種作業(yè)人員操作資格考核發(fā)證工作交給地方政府有關(guān)部門承擔(dān)，增加了加強對地方政府煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作監(jiān)督檢查的職責(zé)。這可以看做是為了理順監(jiān)察和監(jiān)管的職能。
        煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)從創(chuàng)立伊始的19個省級煤礦安全監(jiān)察局、68個區(qū)域監(jiān)察辦事處，發(fā)展到目前的27個省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)、76個區(qū)域監(jiān)察分局。
        從改革初期的“國家監(jiān)察、企業(yè)負(fù)責(zé)”到“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”，逐漸演變成“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會監(jiān)督”，再到“政府領(lǐng)導(dǎo)，國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會監(jiān)督”，煤礦安全監(jiān)察體制從改革初期的下放管理權(quán)，逐漸又回到了政府全面負(fù)責(zé)的局面。
        2．現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察體制存在的矛盾和問題
        （1）煤礦安全監(jiān)察人員工作積極性受到壓抑是當(dāng)前煤礦安全監(jiān)察工作的內(nèi)在主要矛盾。
        國家對于煤礦安全生產(chǎn)的要求朝令夕改，急于求成，監(jiān)察員工作任務(wù)重、壓力大；經(jīng)濟收入與企業(yè)人員相比有巨大差距，即便與地方公務(wù)員相比，也有一定差距，使監(jiān)察人員心理失衡、產(chǎn)生較大期望落差；受編制限制，晉升通道狹窄，雖然都在努力工作，但多數(shù)人員沒有晉升機會，動力不足；社會認(rèn)同度差，發(fā)生事故后檢察機關(guān)溯及以往，無限追責(zé)挫傷了監(jiān)察人員工作的積極性和主動性。
        （2）煤礦監(jiān)察監(jiān)管沒有實現(xiàn)有效的分離，煤監(jiān)機構(gòu)缺乏獨立性和權(quán)威性，是煤礦安全監(jiān)察工作的外在主要矛盾。
        煤監(jiān)機構(gòu)行使煤礦安全監(jiān)察職能，其中一項主要職責(zé)是對煤礦安全實施三項監(jiān)察，而地方監(jiān)管部門對本地區(qū)煤礦安全進行日常性的監(jiān)督檢查。在實際運行中職能交叉、職責(zé)不清，造成部門之間推諉、扯皮的官僚現(xiàn)象，削弱了國家監(jiān)察的獨立性。
        2005年國家安全監(jiān)管總局升格后，煤監(jiān)機構(gòu)獨立行使國家監(jiān)察的作用受到抑制，對煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和人員的責(zé)難和負(fù)面報道日益增多，一方面降低了煤監(jiān)機構(gòu)的權(quán)威，另一方面嚴(yán)重挫傷了廣大煤礦安全監(jiān)察員的積極性。
        （3）煤監(jiān)機構(gòu)內(nèi)部職責(zé)不明確，執(zhí)法力量不足。
        全國煤監(jiān)機構(gòu)特別是國家煤監(jiān)局和省級煤監(jiān)局中行政事務(wù)性人員較多，真正從事一線監(jiān)察執(zhí)法人員少（約占總?cè)藬?shù)的三分之一），其中大量富有經(jīng)驗的煤礦安全監(jiān)察專員浮在上級機關(guān)中處在領(lǐng)導(dǎo)崗位，不從事直接的監(jiān)察工作；區(qū)域性煤監(jiān)分局除了日常事務(wù)性工作外，還要承擔(dān)大量的上報材料的工作及接待工作，影響現(xiàn)場監(jiān)察；有些地方煤監(jiān)分局管轄方圓數(shù)百公里內(nèi)的煤礦，監(jiān)察人員與監(jiān)察任務(wù)不相稱，導(dǎo)致監(jiān)察工作很難奏效。
        （4）“三項監(jiān)察”執(zhí)法計劃管理不科學(xué)。
        雖然國家安監(jiān)總局對重點監(jiān)察、專項監(jiān)察、定期監(jiān)察進行了劃分，但是規(guī)定的監(jiān)察內(nèi)容交叉、重疊，實踐中難以區(qū)分；國家煤監(jiān)局對年度監(jiān)察執(zhí)法計劃批復(fù)不及時，直接影響基層計劃的落實；而國家安監(jiān)總局和國家煤監(jiān)局在年度內(nèi)組織大量臨時性活動，對監(jiān)察執(zhí)法計劃的落實影響較大。
        （5）監(jiān)察人員的綜合能力不高，業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足
        隨著煤礦科學(xué)技術(shù)的進步和監(jiān)察要求的提高，煤礦監(jiān)察員的業(yè)務(wù)知識水平不能滿足要求，許多新招錄的監(jiān)察員實踐經(jīng)驗不足，法律法規(guī)掌握不夠。
        除了要求煤礦監(jiān)察員根據(jù)自身情況進行自學(xué)改善自身知識結(jié)構(gòu)外，煤監(jiān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用年度輪訓(xùn)和特殊培訓(xùn)，采取理論知識與實例教學(xué)、案例教學(xué)相結(jié)合的方法，有針對性地開展專業(yè)知識培訓(xùn)，拓展安全監(jiān)察員專業(yè)領(lǐng)域，盡快成為“復(fù)合型人才”，以適應(yīng)煤礦安全監(jiān)察需要。
        （6）缺乏監(jiān)督考核激勵機制。
        現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度對德、能、勤、績四個方面僅有定性評價，沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏科學(xué)的考核指標(biāo)體系和考核辦法。對個人工作業(yè)績的評價沒有與個人的獎勵晉級結(jié)合起來，評價標(biāo)準(zhǔn)不明確，考核差距不明顯，不能充分反映監(jiān)察員的真實情況。造成干與不干一個樣，干多干少一個樣。
        （7）煤礦職業(yè)健康安全監(jiān)察力度不夠。