近年來，隨著我國經濟社會的快速發展特別是農村經濟建設步伐加快，農村特別是山區人流物流變得更加頻繁，農業運輸、建材、生產生活資料需求不斷加大，拖拉機、低速載貨汽車等已成為農村道路運輸的重要工具。這一現象在廣大農村普遍存在，并呈現逐步向小城鎮、中小城市周邊蔓延的趨勢。因受各種因素制約，拖拉機安全監管存在諸多漏洞，無牌無證、假牌假證、違法載人、非法運營、人貨混裝、報廢車輛上路、“超標”拖拉機違規落戶、違法駛入城區道路，城市道路上亂停亂放等交通違法行為較為突出，交通事故頻發。由于現行法律法規將拖拉機注冊登記、駕駛證核發、車輛年審年檢等源頭管理權限賦予農機局農機監理站，公安交警只有路面管理權，未形成從源頭到路面相銜接的管理合力，一段路面多頭執法的情況一直沒有改變，導致執法力度不高，執法公信力下降，容易形成管理空白和盲區，加大了對拖拉機、低速載貨汽車等的管理難度。下面，筆者結合云南省楚雄州武定縣拖拉機和低速載貨汽車交通安全監管現狀，探析拖拉機和低速載貨汽車道路交通安全監管存在的問題、原因及對策。
一、拖拉機和低速農用運輸車的概念
拖拉機用于牽引和驅動作業機械完成各項移動式作業的自走式動力機。也可做固定作業動力。由發動機、傳動、行走、轉向、液壓懸掛、動力輸出、電器儀表、駕駛操縱及牽引等系統或裝置組成。發動機動力由傳動系統傳給驅動輪，使拖拉機行駛。現實生活中，常見的都是以橡膠皮帶作為動力傳送的媒介。按功能和用途分農業、工業和特殊用途等拖拉機;按結構類型分輪式、履帶式、船形拖拉機和自走底盤等。根據《農業機械安全運行技術條件》（GB1615.1-2008）第3.1條規定，拖拉機是指用于牽引、推動、攜帶或驅動配套機具進行作業的自走式動力機械，第3.7條明確指出：拖拉機是指最高設計車速不大于20km/h、牽引掛車方可從事道路貨物運輸作業的手扶拖拉機或最高設計車速不大于40km/h、牽引掛車方可從事道路貨物運輸作業的輪式拖拉機。拖拉機運輸機組是指由拖拉機牽引一輛掛車組成的用于載運貨物的機動車。《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百一十一條規定：“上道路行駛的拖拉機，是指手扶拖拉機等最高時速不超過每小時20公里的輪式拖拉機和最高設計行駛速度不超過40公里/小時、牽引掛車方可從事道路運輸的輪式拖拉機。”農業部2018年2號令《拖拉機和聯合收割機登記規定》第二條規定：拖拉機包括輪式拖拉機、手扶拖拉機、履帶拖拉機、輪式拖拉機運輸機組、手扶拖拉機運輸機組，以及變形拖拉機等。
二、武定縣拖拉機和低速農用運輸車安全監管現狀
（一）武定縣交通道路現狀。武定縣位于滇中高原北部, 云貴高原西側，楚雄彝族自治州東部,地跨東經101°55′至102°29′、北緯25°20′至26°11′，東鄰祿勸縣，南與祿豐縣、富民縣毗鄰，西與元謀縣接壤，北與四川會理縣隔金沙江相望，是出滇入川的必經之地，素有“省會之藩籬，滇西之右臂”之稱。全境東西寬56公里，南北長94公里，縣域國土面積3322平方千米，縣人民政府駐地獅山鎮，海拔1740米，距省會昆明60公里，離楚雄彝族自治州府楚雄市160公里，西去四川攀枝花市214公里。
目前，全縣公路總里程共 公里，轄區京昆高速76公里、武易高速公路12.8公里，過境高速公路共計：88.8公里；按行政等級分，國道79公里，省道41.9公里，縣道569.7公里，鄉道520.8公里，村道2603公里，專用公路88公里；按技術等級分，一級公路3.2公里；二級公路 23.3 公里，其中祿武公路：7.8公里，高橋過境線3.5公里，武易高速公路武定聯絡線12公里；三級貓街至高橋14公里，公路 萬公里。縣鄉村道和四級公路569.7公里，分別占總里程的 %和 %。受山地、丘陵地貌影響，武定縣道路普遍具有“彎急、坡陡、路窄、箐深、多霧” 的特點，部分路段在冬季還會出現冰凌現象，特別是農村道路面廣線長，道路等級較低，通行能力極差，交通安全形勢復雜而嚴峻。
（二）拖拉機及駕駛員情況。據縣農機局農機監理站統計，截止2018年8月，全縣注冊登記拖拉機4532臺，拖拉機駕駛人5802人，現有武定縣轄區內懸掛外籍號牌的拖拉機377臺；且邊遠山區農村仍有近千輛超標三輪農用運輸車，小型輪式拖拉機未落戶上牌，整天游走于鄉村公路上載人載貨，交通安全隱患十分突出。
（三）大中小型工程機械等各類專用車輛無人監管。
城市周邊的推土機、挖掘機、裝載機、壓路機等履帶式、輪式專用機械無人監管，導致前些年不少地方發生推土機及輪式專用機械工程車致人死亡的較大安全事故，經查證，安監部門管不著，質量技術部門不管，住建部門只管施工工地上的工程機械，為此，該類案件發生后，公安機關只能依法對肇事當事人以涉嫌危害公共安全罪追究刑事責任，同時也暴露出如推土機、裝載機等等專用專業機械車主和駕駛人失管漏管的嚴重問題。
（四）拖拉機及低速農用運輸車管理機構單一，沒有相應執法資格。目前，僅有武定縣農機安全監理站一個管理機構，編制8人，現有5名農機監理員負責全縣的拖拉機管理工作，由于人少事繁，再加之農機監理部門只服務不管理，只服務不收費，廣大農機車主及駕駛員誤認為他們可以在法律法規零界點上游離，可以不受監管。
三、拖拉機和低速農用運輸車安全監管存在的突出問題及基本原因分析
當前，武定縣拖拉機及低速農用運輸車安全監管工作中主要存在“五突出五困難”問題：
（一）服務與管理脫節問題突出。農機監理只能服務，交警部門只有管理，服務與管理脫節問題突出，農機監理與交警執法銜接極度困難。農機監理和交警部門存在各吹各打，形不成執法合力。拖拉機駕駛員文化水平普遍低，職業素質不高，法制觀念淡薄，交通安全意識較差。加之為追求經濟效益，拖拉機超載、超速、違法載人、人貨混裝以及城市道路亂停亂放等交通違法行為屢禁不止。目前，農機監理站和交管隊尚未建立拖拉機安全監管信息適時交換平臺，導致拖拉機源頭管理與路面執法管理嚴重脫節。公安交通管理信息系統沒有拖拉機車輛和駕駛人的各種信息，重點駕駛人監管等管理手段無法實施，交警隊無法進行違法記分、對違法駕駛人形不成震懾；農機監理站無法及時審查拖拉機交通事故、交通違法等相關信息，導致拖拉機及駕駛人年檢審查存在漏洞，也缺乏有效手段督促拖拉機駕駛人到相關部門接受交通違法行為應有之處罰。這樣使得交警、農機兩個職能部門職、權、責嚴重脫節，法律責任和社會責任徹底分離，“誰主管、誰審批，誰許可、誰負責”的監管主體責任得無法得到有效落實。
（二）“超標”拖拉機隱患突出，社會治理十分困難。《道路交通安全法》及其實施條例、國家標準《機動車運行安全技術條件》（GB7258-2012）、《農業機械運行安全技術條件》（GB16151-2008）及相關法律法規和標準都對拖拉機的外形尺寸、設計時速等作出了明確規定，但一些廠商受利益驅使，利用國家對拖拉機銷售稅收優惠政策（汽車需交營業稅或增值稅，拖拉機免稅）和上牌、使用等費用（車輛購置附加費、保險費和養路費）比汽車降低許多的惠民政策，為迎合廣大農村市場需求，生產或銷售外觀、性能和設計時速遠遠超過標準規定的拖拉機或者變形拖拉機。加之一些外省市、外專州農機監理部門允許銷售商帶牌銷售，一些商家為追求銷量，任意根據車主需求上牌，導致汽車套用拖拉機號牌、“超標”拖拉機上牌、假牌假證、郵寄年檢審、假年檢等拖拉機牌證問題亂象層出不窮，極大地擾亂了正常的牌證管理秩序，也給道路交通埋下了極大安全隱患。
(三) 調研解困拖拉機及低速農用運輸車給交通安全帶來的社會危害突出問題極其困難。
解決這一問題，必須從政府層面來正確認識拖拉機及農用運輸車上路行駛的嚴重危害性，由于這一問題存在有其特定的復雜因素。此項工作應由各級政府牽頭，發改、經信、農業、工商、市場監管、交通運輸、公安交警等相關職能部門共同開展系統性專題調研，改變公安交警部門只有管理，農機監理部門只發牌證不收費，只服務不管理的形狀。特別是要加強對拖拉機、農用運輸車一線生產廠家的源頭管理，杜絕未上國家安全規格產品目錄的各類車輛流入市場，對未經國家批準未上產品目錄和隨意改裝的農機生產企業和銷售商要堅決予以取締，直至依法追究法律責任。同時，對敢于違法為變型拖拉機、農用運輸車等農業機械違規辦理入戶上牌手續的農機監理部門，一旦查實要嚴肅問責追責，依照法律法規，從嚴查處，絕不姑息遷就，以實際行動徹底杜絕超標拖拉機和農用運輸車上路現象的發生。
（四）道路交通違法屢禁不止，交通事故突出，安全防范十分困難。拖拉機駕駛人教育培訓不規范，駕駛人交通安全意識和駕駛技能差，加之鄉村道路路況差，容易發生交通事故。同時，部分拖拉機未按規定年檢、投保交強險，且一些車主和駕駛人本身經濟條件較差，一旦發生交通事故特別是嚴重交通事故，因車主或駕駛人無經濟賠付能力，導致事故受害人及家屬得不到應有賠償，給社會帶來極不穩定因素，極易引發社會深層次矛盾，從而影響社會穩定。
（五）相關配套法律法規滯后問題突出，農機淘汰、報廢非常困難。《拖拉機登記規定》和《拖拉機駕駛證申領和使用規定》于2004年頒布實施，僅在2010年作過一次修訂，且至今未出臺《拖拉機報廢標準》，導致一些使用年限長、技術狀況差、無法通過年檢的拖拉機成為脫檢車輛。但這些本應報廢的拖拉機仍在上路行駛，即使被查獲，因無報廢標準，無法予以強制性報廢，存在嚴重安全隱患。
（六）外省籍拖拉機、農用運輸車問題突出，教育監管十分困難。各省區在拖拉機登記上標準不一，部分省區仍在辦理“多功能拖拉機”、變形拖拉機或“運輸型拖拉機”等車輛類型注冊登記，導致大量掛外地拖拉機牌照的車輛在武定運行，這些拖拉機一部分符合低速貨車標準，另一部分既不符合低速貨車標準，又不符合拖拉機國家標準，怎樣監管是個難題。今年5月，武定縣啟動主城區道路對機動車、拖拉機、非機動車亂停亂放實施處罰以后，拖拉機、低速農用運輸車等亂停亂放狀況有所改善，但大多外省籍拖拉機仍我行我素不聽招呼，隨意停放，妨礙其他車輛和行人通行現象仍然存在；外籍拖拉機違規上戶和“大噸小標”現象較為普遍，假牌假證、違法載人、超載、城區違法停車等交通違法行為時有發生。另外因外籍拖拉機流動性大，發生交通事故經常逃逸，給案件偵破和交通安全管理帶來極大困難。據統計，目前在武定縣境內外籍拖拉機377臺，且呈現蔓延趨勢，若不及時采取有效管控措施，將嚴重影響城市道路安全、暢通、便捷，也擾亂市場貨運秩序。
四、拖拉機及低速農用運輸車安全監管措施和對策
（一）應對拖拉機及低速農用運輸車管理突出問題的相應對策。一是完善法律法規體系。在國家層面，針對當前拖拉機安全監管出現的新情況、新問題，對《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百一十一條、《機動車運行安全技術條件》(GB7258-2012)、《農業機械安全運行技術條件》（GB1615.1-2008）等法規標準規定的上路行駛的拖拉機定義進行修訂，明確上路行駛的拖拉機僅為手扶式拖拉機，且最高設計時速不超過20公里，僅限田間作業，禁止輪式拖拉機從事專業貨物運輸。從法律層面限定拖拉機只能從事農業生產，禁止拖拉機作為貨車使用，厘清拖拉機生產、銷售和注冊登記的法定標準及政策依據。當前，汽車正逐步進入農村家庭，農村群眾通過購買貨車、低速貨車等方式進行貨物運輸已呈常態化。鑒于此，政府應對最高設計時速不超過40公里的牽引掛車從事道路運輸的輪式拖拉機應納入低速載貨汽車管理范疇。隨著時代發展及農村經濟發展水平的不斷提高，國家相關部門應對《拖拉機登記規定》和《拖拉機駕駛申領和使用規定》進行全面審查和必要的修訂，嚴格拖拉機駕駛資格申領條件、考試標準和拖拉機登記條件。盡快出臺《交通路面行駛拖拉機報廢標準》，對達到一定條件的拖拉機依法強制報廢，防止“問題”拖拉機上路行駛。二是在地方層面，修訂完善《云南省道路交通安全條例》，規范拖拉機生產、銷售、上牌辦證和行駛范圍，明確監管責任，進一步加強拖拉機安全管理。由州（市）或縣（區）政府發布《加強拖拉機通行管理的通告》，明確禁止拖拉機在城市快速道路（內環）以內（含）所有道路上路行駛，嚴禁拖拉機在城市道路上行駛。
（二）建立聯合監管機制。全面推進交警、農機監理交通安全綜合執法辦公室建設。首先應由交警系統在縣、鄉兩級設置交警、農機監理交通安全綜合執法辦公室，專門從事對各縣、鄉拖拉機及低速農用運輸車執法工作。其次，建議省級人大常委會盡快研究修改《云南省道路交通安全管理條例》，明確：拖拉機及低速農用運輸車應當由省公安廳交警總隊、委托省農業廳農機監理局聯合發文，明確各地縣、鄉兩級交警、農機監理交通安全綜合執法辦公室，共同依法管理其各類道路交通違法行為，聯合執法、協同查處各類違法違章行為及查辦交通事故案件，并按規定辦理相關車駕管等具體業務，從根本上改變過去農機監理，沒有執法權、沒有管理權，而交警無權過問拖拉機及低速農用運輸車等車輛年檢、駕駛員安全學習、駕駛證審驗換證等失管漏管嚴重問題。
（三）強化拖拉機及低速農用運輸車交通安全管理三項措施。一是打造信息交換共享平臺。首先應當建立全國、全省統一的拖拉機信息交換平臺。整合農機、公安交警管理資源，實現全國拖拉機注冊登記、駕駛證件核發等相關信息的核查比對，并通過信息交換平臺，由公安交管部門將拖拉機駕駛人、車輛非現場交通違法行為、駕駛證記分、交通事故、吊扣吊銷駕駛證等信息傳輸到農機部門數據庫，農機部門在辦理農用車駕駛證和車輛年度審驗和檢驗時，督促駕駛人到公安交管部門接受處理，未接受處理的，不予通過年審驗，杜絕駕駛人冒領駕駛證，確保公安交管部門對拖拉機駕駛人的處罰執行到位，有效遏制拖拉機交通違法行為的發生。其次，建立農機、公安交警部門信息交換機制。省農機安全監理所與省交警總隊每月分別將全省上戶的農用拖拉機基礎信息、核發拖拉機駕駛證的駕駛人信息和拖拉機及駕駛人交通違法、記分及暫扣、吊銷信息進行轉遞。各級農機監理部門在辦理拖拉機及其駕駛證業務時，要嚴格核查拖拉機及其駕駛人的違法、記分情況。有違法行為未處理的，應要求拖拉機所有人或駕駛人到公安交管部門接受違法處理完畢，方可辦理拖拉機及其駕駛證業務；違法記分滿12分的，應要求拖拉機駕駛人參加學習考試合格后辦理駕駛證業務，并將學習考試情況通報公安交管部門。再次，各縣、鄉交警、農機監理交通安全綜合執法人員因交通事故、交通違法行為需要采取扣留拖拉機駕駛證行政強制措施或暫扣、吊銷拖拉機駕駛證的，在扣留拖拉機駕駛證或作出暫扣、吊銷拖拉機駕駛證后，在二十四小時內將扣留或暫扣、吊銷拖拉機駕駛證信息書面通報轄區農機監理部門，由轄區農機監理部門轉遞到拖拉機駕駛證核發地農機監理部門，杜絕違規補辦農用拖拉機駕駛證。民警在路面執勤執法過程中，對無法識別拖拉機牌證真偽的，將相關信息轉遞到轄區農機監理部門，由轄區農機監理部門進行核查并告知，以加大對拖拉機假牌假證的查處力度。二是抓緊抓好源頭監督管理。首先，要把好駕駛員學習培訓、考試發證關。拖拉機培訓學校要嚴格按照教學大綱組織教學，確保培訓質量。農機部門要根據《拖拉機駕駛證申領和使用規定》規定的考試標準，嚴格把關，杜絕向不合格駕駛人核發拖拉機駕駛證。其次，要把好拖拉機生產、銷售關。發展改革、市場監管、工業和信息化等部門要按照各自職責，加強對拖拉機車輛生產企業的監督管理，對生產企業的資質進行重新審查，凡生產設施、管理制度、產品質量等不符合法定要求的，責令停業整頓，逾期仍達不到法定要求或者情節嚴重的，依法取消生產許可資格；對不合格的拖拉機及低速農用運輸車禁止進入市場銷售，一經查獲，收繳非法所得，吊銷營業執照，賠償購買不合格農機的當事人相應的經濟損失，直至依法追究其法律責任。再次，要把好拖拉機登記注冊關。出臺《拖拉機生產企業及產品公告》（以下簡稱《公告》），對拖拉機實行《公告》管理，并納入拖拉機管理信息平臺，實現全國聯網查詢比對，農業（農業機械）在辦理拖拉機登記注冊時，要嚴格將《拖拉機技術參數表》的參數與《公告》提供的技術參數進行對照，對不符合《公告》中區間參數范圍的，不予注冊登記，杜絕“超標”拖拉機、低速農用運輸車違規上牌。最后 ，要把好拖拉機年檢審驗關。車輛檢測機構在拖拉機年檢時，要嚴格按照國家標準《機動車運行安全技術條件》（GB7258-2012）、《農業機械運行安全技術條件》（GB16151.1-2008）及相關法律法規和標準的規定進行檢測認定，對不達標的，不予出具拖拉機安全技術檢驗合格證明，農機部門不予核發拖拉機檢驗合格標準。對出具虛假拖拉機安全技術檢驗合格證明的，要嚴格依法追究車輛檢測部門相關人員責任。屬于改裝車、超標車和報廢車的，農機部門應依法予以注銷拖拉機登記，杜絕病車、改裝車、超標車和報廢車上路行駛，對于已達到拖拉機報廢年限規定的拖拉機一律實行報廢，違反法律法規駕駛報廢拖拉機上路行駛的駕駛人，一律依法嚴肅查處，決不姑息遷就。三是加大路面執法查處力度。首先，組織開展對拖拉機及低速農用運輸車的交通違法行為專項整治行動，對無牌無證、假牌假證、違法載客、超員超載、人貨混裝、逾期不參加年檢、不予投保交通安全強制保險、“超標”拖拉機、報廢拖拉機上路行駛、亂停亂放影響行人和車輛通行的嚴重交通違法行為進行嚴肅查處，并堅持對事故黑點、事故多發路段，城市主要街道、主干線重點進行管控，經常抓、抓經常。其次，針對假牌假證泛濫、超標上牌、套型號上牌和郵寄年檢、假年檢等違法行為突出問題，要積極協調交警、農機、市場監管、交通運政等部門聯合執法，建立四部門聯合執法、協同共治的工作機制，不定期的對拖拉機生產企業、銷售企業進行聯合突擊檢查，并按職責分工，嚴厲查處拖拉機生產企業違法生產、銷售行為，發現輕微違法違規行為，督促企業限期整改，從源頭遏制假牌、假證的泛濫，違規、違法上牌等違法行為的發生。四是強化外籍車輛管理。首先要出臺掛外省拖拉機牌證車輛備案登記管理制度，全面調查清理，摸清底數，準確掌握外籍拖拉機在我市運行情況。其次，由公安交管部門協同轄區農機部門綜合執法，對常年在武定從事運輸的外籍拖拉機駕駛人建立臨時檔案，組織其參加本地交通安全教育學習，協助原籍監理機關做好人車的年檢審驗，對發生交通事故或嚴重交通違法行為的重點駕駛人列入“黑名單”，集中組織交通安全知識及駕駛技能的再培訓再考試，切實減少交通事故發生。
在習近平新時代中國特色社會主義法治思想的統領下，有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴的法治理念得到進一步深化。我們攜手共建的安全、暢通、高效、快捷、便利的和諧大交通格局必將成為現實。
