我國現(xiàn)在處于煤礦安全事故的高發(fā)期———經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制、制度不健全、不完善，“沒有規(guī)矩，不成方圓”。因此，加快適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的煤礦安全制度建設(shè)是治理煤礦安全之本。
我國是煤炭安全事故發(fā)生頻率最高的國家。理論界從不同角度對中國煤礦安全事故頻發(fā)的根本原因做了探討，歸納起來主要有如下觀點(diǎn)：資源無償?shù)呐鷱?fù)是煤礦安全事故背后腐敗的根源，而礦難特別重要的原因就是企業(yè)安全生產(chǎn)工作存在非常嚴(yán)重的管理問題，并強(qiáng)調(diào)“安全生產(chǎn)必須要用重典來治理亂局”(李毅中，2006)。國家現(xiàn)有礦山資源的礦產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致礦難頻發(fā)（張維迎，2005）。單一的委托代理關(guān)系使煤炭企業(yè)沒有真正成為市場中的企業(yè)（董進(jìn)才，2005）。煤礦安全監(jiān)管不力是導(dǎo)致煤礦安全事故的罪魁禍?zhǔn)祝ɡ詈练濉⒏啁Q，2004）。煤礦安全設(shè)備投入不足，安全設(shè)備沒有得到正確的使用，是礦難發(fā)生的直接原因（芮素生）。執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致礦難頻發(fā)（羅云，2006）。毋庸質(zhì)疑，管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴(yán)是我國煤礦發(fā)生安全事故的直接原因。但對煤礦安全的管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴(yán)，這與其說指出了問題的癥結(jié)，還不如說這只是提出了問題。要降低煤礦安全事故，不能僅僅停留在問題的表象，而是要找出導(dǎo)致煤礦安全管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴(yán)背后的原因，要找出是什么因素導(dǎo)致煤礦安全管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴(yán)。本文從煤礦安全事故發(fā)生的背景出發(fā)，發(fā)現(xiàn)：我國市場經(jīng)濟(jì)體制不完善、不健全，制度不完善、不順暢，是導(dǎo)致煤礦安全事故發(fā)生的根本原因。
一、我國煤礦安全事故發(fā)生的機(jī)理分析
根據(jù)系統(tǒng)理論，煤礦安全是由礦井通風(fēng)系統(tǒng)、防塵系統(tǒng)、防火系統(tǒng)、提升與運(yùn)輸系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、壓力系統(tǒng)、安全監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)、瓦斯抽放系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)及避災(zāi)路線等系統(tǒng)構(gòu)成的一個(gè)綜合的、復(fù)雜的大系統(tǒng)。影響煤礦安全事故發(fā)生的因素———人、機(jī)器、材料、方法和環(huán)境這五個(gè)因素通過不同的制度安排在煤礦安全生產(chǎn)過程中相互作用的，任何一個(gè)子系統(tǒng)中的人、機(jī)、料、法、環(huán)配合不協(xié)調(diào)，都會(huì)導(dǎo)致煤礦安全事故。而且，任何制度都是在該國家的特定階段實(shí)施的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。因此，探討煤礦安全的制度因素以及制度后面的經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段則是解決煤礦安全問題的必需。
（一）宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期是煤礦事故發(fā)生的背景
我國煤炭安全事故頻繁發(fā)生是和宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。自從20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)增長就帶有明顯的工業(yè)化特征。第二產(chǎn)業(yè)和工業(yè)占GDP的比重由1990年的41.6%和37%分別上升到2004年的52.9%和45.9%。而第三產(chǎn)業(yè)所占比重2004年僅比1990年高出0.6個(gè)百分點(diǎn)。尤其是2002年下半年開始的新一輪經(jīng)濟(jì)增長帶有明顯的重化工特征。這新一輪的經(jīng)濟(jì)增長，主要依賴于一批新的高增長產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)。其中處于“龍頭”位置上的是住宅、汽車、電子通信和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)；這些行業(yè)又拉動(dòng)了一批中間投資品性質(zhì)的行業(yè)，主要是鋼鐵、機(jī)械、建材、化工等；這些行業(yè)又拉動(dòng)了電力、煤炭等能源行業(yè)的增長。2003年下半年以來，能源和原材料供應(yīng)出現(xiàn)全面緊張狀態(tài)，煤電油運(yùn)全盤告急。其中，表現(xiàn)最突出的就是“電荒”。2003年有19個(gè)省市拉閘限電，2004年達(dá)到26個(gè)。為了解決困擾國民經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的“電荒”問題，國家、地方政府、企業(yè)大力投資建設(shè)電廠。2002年我國發(fā)電裝機(jī)3.53億千瓦，其中火電機(jī)組裝機(jī)2.65億千瓦，在火電裝機(jī)中幾乎全部是燃煤機(jī)組。我國每年電力行業(yè)消費(fèi)煤炭占當(dāng)年煤炭開采總量的45%左右。我國煤炭市場的需求主要集中在電力、冶金、建材和化工四大行業(yè)。這些行業(yè)的快速發(fā)展，推動(dòng)了煤炭需求量的增長，煤價(jià)快速攀升。市場煤價(jià)格由2000年140元/噸漲到2005年的200多元/噸，有的地方的煤坑口價(jià)已經(jīng)是300多元/噸。電煤價(jià)格也由2000年的146元/噸上漲到2004年的168元/噸。煤炭價(jià)格的直線上升，刺激民間資本紛紛進(jìn)入煤炭行業(yè)，煤炭企業(yè)個(gè)個(gè)超產(chǎn)，小煤窯死灰復(fù)燃，煤礦安全事故頻繁發(fā)生。
（二）我國煤炭資源管理體制存在諸多問題
1.多頭管理，責(zé)任落實(shí)不到位。我國煤炭行業(yè)管理基本上是分級管理。2003年國家機(jī)構(gòu)調(diào)整以后，中央一級的行政管理主要是國家發(fā)改委、國土資源部、國家煤礦安全監(jiān)察局、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國家環(huán)保總局、商務(wù)部6個(gè)部委進(jìn)行管理。國家6個(gè)管理部門除對外貿(mào)易、煤炭定貨等職責(zé)主要通過中央一級行政管理外，其他如規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、投資、環(huán)保等均由中央和地方按照級別實(shí)施管理。安全監(jiān)察采取中央一級管理，但各主要煤炭產(chǎn)地都設(shè)有安全派出機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)孛旱V安全監(jiān)察工作。這就形成各機(jī)構(gòu)有利時(shí)都搶著管，沒利時(shí)都推諉，形成煤炭資源管理的混亂狀態(tài)。而且，各部門之間利益協(xié)調(diào)比較難，花費(fèi)時(shí)間長，給地方煤礦、小煤礦有機(jī)會(huì)鉆國家制度的空子，安全隱患嚴(yán)重。2.國家對煤炭行業(yè)的干涉以行政手段為主。國家從2001年1月1日開始全部放開煤價(jià)，煤炭產(chǎn)品全部進(jìn)入市場調(diào)節(jié)階段。但是，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，有關(guān)煤炭保障出現(xiàn)新情況或發(fā)生新問題苗頭、通過正常的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整不能及時(shí)奏效的前提下，國家一般會(huì)通過行政手段，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、運(yùn)輸、用戶等多方面關(guān)系，使之達(dá)到新的平衡。2003年———2006年的電煤合同都是通過行政手段達(dá)成的。3.煤礦安全治理呈“運(yùn)動(dòng)式”“一刀切”。我國目前對煤礦安全的治理主要是：一旦一家煤礦出事故，周圍所有的煤礦都要停產(chǎn)檢查，或者干脆關(guān)閉附近的所有煤礦（廣東省關(guān)閉所有煤礦）。對于那些安全措施齊全的煤礦被“株連”，這是對煤礦安全的負(fù)激勵(lì)，與我們的目標(biāo)背道而馳。由于煤礦分布的不均勻，以煤礦百萬噸死亡率作為考核地方政府官員的指標(biāo)之一就不是很合理。
